a) Frente al supuesto de hecho de la paralización o suspensión de obra, el Decreto N° 3772/1964 (reglamentario de la Ley 12910) establecía en su artículo 14 y siguientes (reglamentando el artículo 5° de la Ley 12910):

a.1) los criterios a considerar para conceptuar a una obra como total o parcialmente paralizada (1); es decir fijaba pautas objetivas que delimitaban la existencia de una u otra situación, y evitaban así toda posible discrepancia sobre el tema; lo que constituye un elemento fundamental para la Administración y para el contratista; en cuanto ambos saben a qué atenerse y consecuentemente en qué estado se encuadra la situación particular de cada obra.

a.2) Se establecían también claramente en dicha normas, las causas de tal paralización total o parcial, refiriendo así a causas imputables a los poderes públicos (álea administrativa); a lo que luego el Decreto Nº 2874/1975 ratificado por Ley Nº 21250, agregó: "o por otras causas excepcionales e imprevisibles, sobreviviente a la celebración del contrato originadas en la situación económica de plaza" (álea económica).

Se aludía específicamente así a la ruptura de la ecuación económico financiera del contrato derivada de factores no imputables ni al Estado ni a los contratistas, sino al desequilibrio de las prestaciones generadas en alza de los insumos y merma coyuntural del abastecimiento de elementos concurrentes a la realización de las obras.

a.3) Se establecía la posibilidad en estos casos, de reestructuración del contrato en las condiciones y pautas allí establecidas. El Decreto N° 2347/1976 estableció al respecto, en su artículo 5° que los acuerdos emergentes de estas renegociaciones tendrían el carácter de transacción incluyendo la determinación de los gastos improductivos.

b) A su turno, se sanciona el Decreto N° 4124/1964 reglamentario de la Ley Nº 15285.
De la motivación de esta norma surge el reconocimiento por parte de la Administración de las dificultades de determinar, a los fines de la liquidación de los gastos improductivos, en qué tipo de obra se encuadran algunos trabajos de características especiales teniendo en cuenta la división en obras de arquitectura e ingeniería, poniéndose de relieve el principio de equidad que debe privar siempre en este tipo de contrato.

Esta norma estableció así una indemnización tasada para los gastos improductivos, fijándose porcentajes según el monto de la obra que debió ejecutarse en el período de paralización y según el tipo de obra (de arquitectura o de ingeniería (2)) , con un importe máximo que luego fue eliminado por Decreto Nº 2347/1976.

De esta manera, el contratista bajo este marco legal tenía la posibilidad de optar entre dos vías legales para el reconocimiento y pago de los gastos improductivos: a) la indemnización tasada del Decreto Nº 4124/1964 que constituía una indemnización acotada en su quantum pero no requería prueba de los gastos (debiendo sí acreditarse la existencia de suspensión o paralización de obra no imputable al contratista); b) la vía de una indemnización plena, obviamente no tasada y como tal más amplia y de mayor cuantía, no sujeta a ninguna escala, pero sí sujeta a la prueba estricta de todos y de cada uno de los gastos sufridos.

Este sistema de la indemnización tasada, fue en realidad un instrumento ideado e impuesto, más en beneficio de la propia Administración que del contratista, toda vez que implica recortar el monto indemnizatorio a abonar al particular; pero que también era muy útil para el contratista, en cuento tenía dos ventajas fundamentales: la celeridad en el trámite y la no exigencia de probar cada gasto experimentado. Lo único que había que probar obviamente, era el presupuesto de hecho; es decir la existencia de paralización o semiparalización de las obras, por eso se hacía expresa referencia al artículo 14 del Decreto Nº 3772/1964.

Sin perjuicio que ni los montos allí establecidos ni la moneda de pago fijada fueron con el tiempo actualizados, lo que también contribuyó de a poco a la inaplicabilidad del régimen, también es de señalar que al derogarse el Decreto Nº 3772/1964 (3), implícitamente también quedó derogado el Decreto Nº 4124/1964, puesto que ésta reglamentaba el artículo 14 del Decreto Nº 3772/1964.

Como se advierte, era todo un sistema de funcionamiento armónico. El artículo 14 del Decreto Nº 3772/1964 y su normativa complementaria, establecía los parámetros y causales de suspensión y luego el Decreto Nº 4124/1964 permitía un reconocimiento de este rubro razonablemente rápido basado en una indemnización tasada.

c) Derogado expresamente entonces el Decreto Nº 3772/1964, perdió vigencia asimismo el Decreto Nº 4124/1964 (por ser éste una norma reglamentaria) con su régimen de indemnización tasada; por lo que actualmente la única vía legal para la procedencia del reconocimiento de los gastos improductivos se basa en la prueba estricta de todos y cada uno de los gastos por parte del contratista; si bien en el marco de una indemnización plena pues la misma no se encuentra legalmente limitada a escala o tope alguno; sino a la prueba de los gastos efectuados.

Es más, el propio artículo 34 de la Ley Nº 13064 refiere expresamente a una indemnización plena abarcativa de todos los gastos y perjuicios que la suspensión ocasione el contratista. Esta previsión normativa se inspira, conforme surge de los propios antecedentes de la Ley y discusión parlamentaria pertinente, en la clara intención del legislador de reconocer esta indemnización amplia por razones expresas de equidad, procurando evitar conflictos que obstaculicen la ejecución de las obras (4). Por lo que toda interpretación contraria o normativa que se oponga directamente a la norma sería claramente ilegítima y no aplicable bajo el régimen de la Ley Nº 13064.

De esta manera, la normativa legal actualmente aplicable, la constituye básicamente las disposiciones de la propia Ley Nº 13064 aludidas precedentemente. Por un lado: los artículos 34, y también 35 (en cuanto se trate de situaciones que respondan a causas justificadas y aceptadas por la autoridad comitente, que ocasionen la demora en la terminación de los trabajos; de suerte tal que no sólo no procederá en estos casos la aplicación de multas, sino que también podrá generarse el derecho al reconocimiento y pago de los gastos improductivos; por ej. los resultantes de la aplicación de las causales establecidas en el Decreto Nº 1186/1984) y artículo 39 (cuando la suspensión o paralización sean consecuencia de caso fortuito o fuerza mayor, con una indemnización amplia frente a la prueba de los gastos que realmente demuestre haber efectuado el contratista); y por otro lado: el artículo 54 inciso e) en materia de rescisión contractual por causas imputables a la Administración.

Respecto a otras cuestiones referidas a los gastos improductivos, nos remitimos aquí a lo expresado al respecto en las "Palabras Preliminares", punto I.C del presente trabajo.