| Junio 1998Conjuntamente con la Dra. Susana Elena Vega Revista del Régimen de la Administración Pública (RAP) Año XX Nº 237. Página 15. |
| El Estado de derecho y el control parlamentario en materia presupuestaria SUMARIO: I. Introducción. II. La cuestión de forma: la reiterada transgresión a la Ley 24.156. III. El problema de fondo y las consecuencias de una modificación como la que se propugna. IV. La eventual retroactividad de la norma y la cuestión de los derechos adquiridos. V. Palabras finales. I.- INTRODUCCION Los meses previos a la finalización de cada año se han convertido desafortunadamente en un verdadero clásico de tembladeral jurídico. La confección de la ley de presupuesto para el año siguiente ha pasado a constituír así uno de los momentos más temidos, de mayor recelo y de mayor desconfianza para los particulares. Es la época en que a los administrados nos comienza a ganar la inquietud y la preocupación ante una posible inclusión subrepticia en el texto de dicha ley de alguna norma que modifique o de rogue el régimen legal vigente. Lamentablemente contamos ya con varios antecedentes al respecto (2) y la experiencia acumulada no constituye, precisamente en estos casos, un indicio saludable. Hoy tenemos nuevamente serios motivos para preocuparnos porque una vez más la seguridad jurídica se encuentra gravemente amenazada ante la inminente sanción del actual proyecto de Ley de Presupuesto para el año 1998, que pretende ahora modificar el régimen resarcitorio previsto en el art. 48 de la Ley Nacional de Obras Públicas Nro. 13.064. En efecto, el art. 71 de dicho proyecto persigue y ambiciona sustituír de un plumazo y mediante una vía harto ilegítima, el sistema estatuído por la Ley 13.064 vigente desde hace más de 50 años, en virtud del cual el mencionado art. 48 establece la procedencia a favor del contratista de obra, para el caso de mora en los pagos por parte de la Administración, de reclamar los intereses correspondientes a la tasa fijada por el Banco de la Nación Argentina, para los descuentos sobre certificados de obra. Básicamente el objetivo del referido art. 71 persigue un doble propósito: por un lado modificar la mencionada tasa de interés vigente (tasa activa), por el pago de intereses calculados a una tasa pasiva. Por otro lado y conforme los términos que surgen de su redacción, puede claramente entenderse que también intenta, lo que es tanto o más grave, la aplicación retroactiva de esta disposición a situaciones ya consumadas, en cuanto el precepto expresamente reza en su parte pertinente: » Cuando los pagos SE HUBIERAN REALIZADO o se realicen fuera del termino establecido en el contrato, el contratista tendrá derecho a reclamar intereses calculados conforme al promedio de tasas de interés pasivas mensuales para operaciones en pesos que publica el Banco Central de la República Argentina, de acuerdo a su comunicado 14.290 del 5 de Agosto de 1991″ La cuestión que con ello se suscita toma estado de extrema gravedad en un triple aspecto: en lo que hace a la forma adoptada para su sustitución, en lo que hace al fondo del problema y a las respectivas consecuencias de la modificación de la norma en sí, y en lo que refiere al quebranto y atropello de los derechos ya adquiridos por imperio del art. 48 de la Ley 13.064 actualmente vigente. II.- LA CUESTION DE FORMA: LA REITERADA TRANSGRESION A LA LEY 24.156 El hábito ilegal de incluír en la Ley de Presupuesto normas que modifican el orden jurídico imperante parece no tener punto final, no obstante la importante labor desarrollada tanto por la doctrina como por la propia jurisprudencia condenando tales prácticas por considerarlas palmariamente violatorias a la letra de la Ley 24.156. Si bien es mucho ya lo que se ha escrito al respecto, debemos inexorablemente volver aquí sobre las disposiciones de la propia Ley de Administración Financiera y Control de Gestión, que al regular el sistema presupuestario Nacional establece las directrices pilares sobre las cuales debe diseñarse la estructura y contenido de toda ley de presupuesto general de la Administración Pública. Así en primer lugar el art. 19 del mencionado ordenamiento precisa en forma clara y terminante que la ley en cuestión deberá contar con tres Títulos, de los cuales el primero de ellos refiere a disposiciones generales, mientras que el segundo y tercero se encuentran reservados al tratamiento específico de los recursos y de los gastos, respectivamente, de la administración central y de los organismos descentralizados. Sin embargo y atento al buen criterio jurídico del legislador, estas disposiciones generales, lejos de constituír una suerte de autorización para incluír bajo este rótulo normas de la más variada índole, deben respetar la llamada «autolimitación legislativa» (3) contenida en su propio art. 20, en virtud de la cual esta disposición determina en forma expresa y categórica que dichas normas complementarias «…no podrán contener disposiciones de carácter permanente, no podrá reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos…» Por su parte la jurisprudencia, ante las sucesivas transgresiones aludidas a este precepto, se ha expedido no sólo convalidando y confirmando esta manda legal, sino también determinando el grado de vinculación existente entre la Ley 24.156 y las sucesivas leyes de presupuesto (4) expresando en tal sentido la inversión, en estos casos, de la prevalencia de la ley posterior, en la medida en que la Ley 24.156 se encuentra condicionando la validez de las posteriores. No obstante estas precisas y contundentes determinaciones judiciales, ello en modo alguno parece ser óbice para nuestra Administración que arremete contra el propio orden jurídico con aires renovados en cada nueva oportunidad utilizando esta vía para eliminar las normas legales que le incomodan o no se ajustan a sus designios o propósitos. Y EN ESTA SITUACION RADICA FUNDAMENTALMENTE LA GRAVEDAD DE LA CUESTION, porque la seguridad jurídica se desvanece y el Estado de Derecho flaquea con la sanción de disposiciones como la de la especie, corriendo el serio riesgo de que ante tantos temblores finalmente sucumba por los efectos de las sucesivas transgresiones a la ley vigente. La Administración en primer lugar como encargada de la elaboración del proyecto de Ley de Presupuesto viene haciendo así caso omiso a la letra de la ley, como a la pluma de la doctrina y a los fallos de la jurisprudencia, reiterando e insistiendo año tras año con la misma conducta antijurídica. Luego y a su turno, el Congreso aprueba generalmente en bloque y sin análisis particularizado de las normas, el proyecto presentado por la Administración. Nadie parece analizar las disposiciones de este proyecto, nadie objeta ni se opone. Tal vez en la inteligencia de que la intervención en estos casos del Poder Legislativo sólo resulta a los efectos formales de un simple acto de aprobación no susceptible de debate alguno, atento a las facultades concedidas por la Ley 24.156 al Poder Ejecutivo para la fijación y formulación del presupuesto. Pero tal criterio de la «mera aprobación» resulta equivocado, puesto que la letra del art. 75 inc. 8 de la Constitución Nacional, luego de la reforma de 1994, incluye como deber del Congreso sobre el particular, que la fijación anual del presupuesto debe hacerse conforme a las pautas que establece el tercer párrafo del inc. 2 de dicho art. 75. Esto equivale a imponer al Congreso la obligación de examinar que tales pautas se cumplan en la forma en que la norma indica; por lo que la hipótesis de la aprobación sin revisión formal previa resulta inaceptada. Sin embargo, en la realidad de los hechos parece imponerse el criterio de que tal proyecto tiene y debe ser aprobado sin dificultades. El proyecto tiene que convertirse en ley, porque ese es el deseo del poder administrador y poco importa entonces revisar y en su caso alertar si en el conjunto se encuentra alguna norma «ajena» a su naturaleza, porque en definitiva aunque se examine y se localice alguna disposición de estas características, es poco y nada lo que se puede hacer al respecto para evitar su sanción. Después y en todo caso, que los perjudicados inicien las acciones judiciales pertinentes. Y la estabilidad jurídica, y el acatamiento a la ley, en qué lugar de esta escena quedaron? Porque entiéndase bien, con esto no queremos decir que una ley no pueda ser modificada, sino que el proceso para que una ley cambie o se modifique debe ser el que impone el propio orden jurídico. El cambio que se intente deberá consecuentemente contar con un debido debate parlamentario previo, en el que se examine y estudie con seriedad tanto los alcances como todos y cada uno de los efectos y consecuencias que tal modificación ocasionaría. No puede modificarse ninguna ley vigente mediante disposiciones contenidas en una Ley de Presupuesto, que como tal cuenta con un régimen propio de formulación y ejecución, que como tal responde a otros objetivos y goza en principio de un carácter meramente temporáneo, con una vigencia circunscripta a un período de tiempo determinado, puesto que conforme los mandatos de nuestra Constitución Nacional el mismo debe ser siempre fijado en forma anual (art. 75 inc. 8 de nuestra Carta Magna). Sin embargo, y en lo que hace a esta cuestión de la vigencia temporal de este tipo de leyes, cabe aquí tener en cuenta que destacados juristas en la materia (5) sostienen que el hecho de que el presupuesto se fije anualmente, no significa forzosamente que su duración sea de un año: «Fijar es una cosa y durar es otra cosa. La Constitución no dice que el presupuesto fijado anualmente por ley sólo tenga una vigencia de un año», afirma el prestigioso doctrinario. No obstante esta importante apreciación, entendemos que el principio general es la anualidad de la Ley de Presupuesto, porque si bien la Constitución Nacional y la propia Ley 24.156 (art. 24) refieren su fijación anual, de ello consecuentemente se desprende que su vigencia debe ser, en principio, de un año. Si las pautas deben ser establecidas anualmente es porque la intención del constituyente y del legislador, es precisamente que estas pautas se encuentran destinadas a durar por el término de un año, al cabo del cual, las mismas deberán ser nuevamente renovadas conforme la actual situación imperante. Asimismo y como la confección del presupuesto no consiste sino en el acto de programación integral de recursos y gastos de la Nación, es propio que su duración deba ser limitada a un determinado ejercicio financiero para cuyo período dichos recursos y gastos fueron previstos conforme a una realidad económico financiera determinada. Y como la prueba del principio la establecen las excepciones a la regla, la Ley 24.156 establece en tal carácter en su art. 15 la posibilidad de previsiones presupuestarias plurianuales, así como su art. 27 prevé el supuesto de vigencia del presupuesto del año anterior para el caso de no aprobación en término, del presupuesto correspondiente al ejercicio financiero. Esto no hace sino demostrar que el principio general es que la Ley de Presupuesto se encuentre destinada a perdurar en principio por el término de un año, en lo que refiere a sus disposiciones estrictamente presupuestarias. Ahora bien, sin perjuicio de la división existente en nuestra doctrina respecto de la naturaleza jurídica de este tipo de leyes, en lo que refiere particularmente al carácter que revisten estas normas «extrañas» a las leyes de presupuesto, compartimos el criterio de quienes entienden que se trata de verdaderas «reglas jurídicas» (6), esto es leyes no sólo desde un punto de vista formal sino también material. Ello así, y como en el caso en exámen, si la disposición cuestionada modifica una ley vigente, la misma se encuentra alterando ciertamente el derecho objetivo con la fuerza propia de una verdadera norma jurídica, aunque en esencia de «jurídica» no tenga en rigor absolutamente nada. De esta manera y respecto de este tipo de preceptos impropios a la previsión de recursos y gastos de la Nación, la temporalidad parece no aplicarse y consecuentemente dichas normas se encuentran destinadas a perdurar por tiempo ilimitado; constituyendo ésta situación otro de los puntos punzantes de la cuestión. Es entonces precisamente por todas estas razones expuestas que el propio marco regulatorio del sistema presupuestario, regido por la ley 24.156, cuenta con una disposición como la contenida en el art. 20 que prohíbe expresamente la sanción de disposciones como las que motivan el presente comentario. La ley existe y se encuentra plenamente vigente; lo que no existe es la voluntad a su acatamiento, a la observancia y obediencia de sus preceptos. III.- EL PROBLEMA DE FONDO Y LAS CONSECUENCIAS DE UNA MODIFICACION COMO LA QUE SE PROPUGNA. Resulta indiscutible que la Obra Pública y con ella la protección, el impulso y desarrollo de la industria de la construcción, no constituyen precisamente una de las aspiraciones o metas de esta Administración. Los contratistas del Estado parecen ya estar definitivamente condenados a una suerte de «exilio». Cuando parecía que ya no se podía concebir más recortes a sus derechos que los actualmente existentes, nos encontramos con esta nueva sorpresa. Es claro que no hay reparos ni cuestiones imposibles para el poder administrador. Ahora bien, una cosa es que el gobierno ratifique en los hechos que las Obras Públicas no son de su interés, y otra muy distinta es que pretenda directamente no pagar lo que debe por los trabajos ya realizados. Lo primero responde a una política de gobierno determinada y como tal no implica infracción a la legislación vigente ni en rigor vulneración de derechos alguno; empero la segunda situación equivale a una violenta transgresión tanto al ordenamiento legal como de los derechos de los particulares. Ahora bien, a los efectos de comprender más acabadamente la gravedad de la situación por la que atraviesan hoy los contratistas del Estado y la magnitud del agravamiento del problema que entonces implica la modificación que se pretende, describiremos a continuación muy brevemente el cuadro de situación imperante: 1) La Ley 24.156 ha instrumentado entre sus disposiciones pertinentes a la ejecución del sistema presupuestario (7) el sistema denominado de «Programación de la ejecución», el que se traduce en un «criterio de caja» en virtud del cual, y sin perjuicio del monto de asignación fijado para un mes determinado en la partida presupuestaria para un Organismo Público, el gasto efectivo de dicho Organismo no podrá exceder el «cupo» que a tal efecto y en forma trimestral le asigne la Secretaría de Hacienda, de acuerdo a lo efectivamente recaudado. Huelga aquí manifestar la incidencia de estas disposiciones sobre la Obra Pública en cuanto ésta implica de por sí un gran esfuerzo industrial con extensa proyección en el tiempo, por lo que la falta de fondos en los momentos contractualmente establecidos produce inexorablemente serios y las más de las veces irreversibles daños tanto de carácter económico como industrial (costos incrementales). Ello así los contratistas se encuentran, merced a este sistema, con una imprevisibilidad y una inseguridad casi absoluta de cobro, puesto que la asignación de partida presupuestaria no garantiza en nada la factibilidad de dicho cobro; todo dependerá en definitiva del monto de lo recaudado y que el mismo sea de suficiente entidad como para permitir a la Administración pagar al contratista lo que a éste se le debe por cada período contractualmente fijado. 2) A este panorama debe adicionarse, no obstante que su obligatoriedad se encuentra diferida a la fecha, las consecuencias de la Ley 24.760 de Factura de Crédito. La normativa de esta ley, en cuanto excluye de sus disposiciones a las operaciones que efectúe el Estado Nacional, Provincial o Municipal, provoca una profunda asimetría legal entre los contratistas del Estado que se encuentran obligados a aceptar facturas titulizadas de sus subcontratistas y proveedores, cuando por otro lado se encuentran asimismo sujetos a las disposicones de la Ley de Administración Financiera por la cual las deudas del Estado serán canceladas sólo en la medida en que la existencia de fondos lo permita. Y así mientras a los subcontratistas y proveedores se los dota de un título ejecutivo para perseguir sus créditos, los contratistas se encuentran respecto del pago de sus acreencias, a merced de lo que disponga la Secretaría de Hacienda, sin perjuicio de su obligación de aceptar y cancelar en tiempo oportuno las facturas que le emitan los proveedores, so pena de verse inmersos en las contiendas y consecuencias de un juicio ejecutivo. 3) Y así arribamos, como si la situación reseñada fuera poco grave, a la frutilla del pastel: los contratistas del estado no solo no cuentan con una mínima seguridad del momento en que el estado le abonara sus acreencias, sino que ahora en virtud de esta disposición, para el caso harto habitual de que la administración se demore en dichos pagos, aquellos tampoco tienen ya derecho a reclamar los intereses pertinentes calculados a una tasa activa, sino que deben soportar estoicamente esta nueva y mutilante depreciación, con el definitivo quebranto económico que ello acarrea. La tasa activa fijada en la Ley 13.064 responde a la realidad y características propias de estos contratos de derecho público que requieren de un gran esfuerzo industrial e inversión económica. La falta de pago por parte de la Administración en tiempo oportuno produce ya de por sí grandes desajustes financieros y económicos, con directa incidencia y repercusión también en la esfera social. Porque la Obra Pública es ante todo un TRABAJO PUBLICO; que como tal es realizado por hombres de carne y hueso. Si la obra se paraliza por falta de pagos reiterados, por alteración de la ecuación económico financiera del contrato, el trabajo se paraliza y se paralizan las familias que se encuentran detrás de los hombres que levantan las obras. Es todo un circuito interrelacionado: producido el quiebre en el primer eslabón de la cadena, las sucesivas piezas se encuentran destinadas a correr indefectiblemente la misma suerte. La pretensión de abonar ahora los intereses por mora a una tasa pasiva, significa dar el primer golpe que producirá el quiebre mencionado de ese primer eslabón. Con estas medidas sólo podrán subsistir, y hasta con dificultades, las grandes empresas nacionales y las firmas extranjeras que terminarán ganando el escenario local. Las Pymes, de las que tanto se habló y a las que tanto se quiso proteger con leyes como la 24.760, tienen con esta medida los días contados. El Estado ha decidido pagar a sus contratistas cuando «pueda» (o quiera), ha sido excluído expresamente de la obligación de acatar las disposiciones de la ley 24.760, y ahora decide también en forma arbitraria y mediante vías ilegales, recortar las sumas que debe en concepto de intereses, alterando grosera y disvaliosamente los derechos de los cocontratantes. Esto y decir que el Estado se ha colocado fuera del orden jurídico es prácticamente la misma cosa. Esta posibilidad ha sido condenada por la Corte ya en «Pietranera» refiriéndose a la espinosa cuestión de las sentencias contra el Estado. Habrá que ver si haciendo ahora lo propio condena también actitudes como éstas, reafirmando el concepto del obligatorio sometimiento del Estado al orden jurídico. La presunción al respecto es de pronóstico reservado pero siempre con la expectativa y esperanza que, ante transgresiones a la ley vigente, el poder público resulte también condenado a la observancia de sus preceptos, porque como expresa un prestigioso jurista español especializado en estas lides : «Juzgar a la Administración contribuye también a administrar mejor» «Juzgar a la Administración es ciertamente una garantía esencial en un Estado de Derecho, que sin ella no podría siquiera merecer tal nombre…»(8). De lo que no caben dudas es que se iniciarán cientos de acciones legales, los estrados judiciales nuevamente se desbordarán ante la sanción de una Ley de Presupuesto y el desconcierto y el caos volverán al tapete con el inicio del año 1998. Conocerá la Administración los postulados de un Estado de Derecho? IV.- LA EVENTUAL RETROACTIVIDAD DE LA NORMA Y LA CUESTION DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS. Tal como ya adelantáramos al inicio de este trabajo, la actual redacción del art. 71 del proyecto presenta, al margen de lo expuesto, el espinoso problema referente a la posibilidad de que la mentada modificación al art. 48 de la Ley 13.064 se efectúe con carácter retroactivo, esto es, que se pretenda aplicar dicha disposición respecto de situaciones ya consolidadas. En efecto, y sin perjuicio de la redacción definitiva que se le imprima a esta futura norma, su actual expresión alude tanto a los pagos que SE REALICEN fuera del término contractualmente fijado (rigiendo entonces para situaciones futuras), como así también a los pagos «QUE SE HUBIERAN REALIZADO» fuera de dicho término; lo que traería aparejados gravísimos problemas en cuanto el precepto refiere a situaciones ya pasadas: a pagos ya realizados. Qué se pretende entonces? Acaso descontar lo ya abonado en concepto de intereses calculados a la tasa activa vigente?. La situación en cualquiera de estos términos puede llegar a ser verdaderamente caótica. Nuestro Código Civil en su art. 3ro. establece el principio de la NO RETROACTIVIDAD de la ley, sean éstas o nó de orden público, salvo disposición en contrario; para cuyo caso se establece en forma expresa y categórica que la retroactividad en ningún caso podrá afectar derechos amparados por las garantías constitucionales. Ello así, la posible retroactividad de los términos y alcances de una ley, se encuentra tanto íntimamente ligada como limitada y condicionada por el concepto de «derecho adquirido», que viene a cumplir así una suerte de barrera que pone coto a los intentos de vulnerar, por dicho medio, los derechos constitucionales legítimamente ya obtenidos por los particulares. De lo dicho se desprende, en primer lugar, que sólo en forma excepcional los efectos de la ley pueden ser de carácter «ex tunc», debiendo en estos casos la propia ley así manifestarlo en forma expresa e indubitable, pues la seguridad jurídica se encuentra aquí grave y decisivamente comprometida; por lo que no puede ni debe el legislador dejar cuestiones como éstas libradas a la interpretación ulterior que en definitiva y en última instancia realicen los jueces. De esta manera y de culminar esta norma sancionada en los términos que se propugna, es claro que parecería proyectar sus alcances a situaciones ya consumadas, lo que colisionaría peligrosamente con los derechos de los contratistas ya adquiridos a tenor de la ley vigente y al amparo de las garantías constitucionales. En efecto, esta nueva ley no puede válidamente modificar y/o alterar los derechos de los contratistas ya incorporados a su patrimonio, pues ello implicaría agraviar e infringir la garantía a la inviolabilidad de la propiedad consagrada en el art. 17 de nuestra Constitución Nacional. En este sentido y tal como lo afirma el Profesor Dr. Miguel S. Marienhoff (9) el concepto de «derecho adquirido» debe interpretarse con amplitud, comprendiendo así la idea de «derecho a una situación, de derecho a ser juzgado por una determinada norma, o de ser sometido a determinada norma, siempre y cuando el desconocimiento de estos criterios pudiera determinar o determinase un agravio a la garantía constitucional de inviolabilidad de la propiedad». De esta manera válida y fundadamente puede afirmarse que el principio de la «no retroactividad» de la ley contenido en el Código Civil alcanza el rango de precepto constitucional en cuanto la aplicación de la nueva ley despoje a los particulares de derechos que ya se encuentran incorporados a su patrimonio. En la nota al art. 3ro. del Código Civil, Vélez Sársfield nos ilustra con el pensamiento de Savigny quien reafirma la teoría de la irretroactividad de las leyes y la inalterabilidad de los derechos adquiridos, por entender que un principio contrario dejaría «insubsistentes y al arbitrio del legislador todas las relaciones de derechos sobre las que reposa la sociedad». La jurisprudencia por su parte, también se ha expedido en el sentido expuesto, pudiendo citarse a modo de compendio lo expresado en uno de los últimos fallos al respecto (10): «Cuando bajo la vigencia de una ley el particular ha cumplido todos los actos, condiciones y requisitos previstos para ella para ser titular de un determinado derecho, debe considerárselo adquirido, pues la situación creada por dicha ley se transforma en una situación jurídica concreta e individual en cabeza del sujeto, que se hace inalterable y no puede ser suprimida por ley posterior sin agravio del derecho de propiedad que consagra el art. 17 de la Constitución Nacional». Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto en modo alguno se puede dejar de hacer aquí expresa referencia a la postura que sostiene la inaplicabilidad de la manda del art. 3ro. del Código Civil respecto de leyes de carácter administrativo, las cuales como tal podrían imponer su aplicación en forma retroactiva. Esta teoría parte básicamente de la confusión de asociar los conceptos de «derecho público» con «orden público», entendiendo que toda ley administrativa, es necesariamente de orden público; lo que resulta indiscutiblemente equivocado (11). Ello así, compartimos el criterio del Dr. Marienhoff (12) al sostener que las leyes administrativas se hallan sometidas a los mismos recaudos que el resto de las leyes que no revisten tal carácter, no correspondiendo al respecto realizar entonces distingos donde la propia ley no los efectúa. Nótese por otra parte, que el propio Código Civil cuando expresa el principio de la no retroactividad, lo hace con un criterio amplio al referir tanto a las leyes que «sean o no de orden público». Sin perjuicio de ello, no debe soslayarse la existencia de ciertos antecedentes jurisprudenciales contrarios a este criterio, especialmente referidos a materia de impuestos y tributos. Pero la cuestión en análisis no sólo se traduce en la problemática ante una posible retroactividad de la ley, atento su redacción, sino que también incluye la situación de todos aquellos que han contratado con el Estado en los términos del actual art. 48 de la Ley 13.064 y cuyos contratos se encuentran a la fecha en curso de ejecución. Porque si bien el art. 3ro. del Código Civil establece la aplicabilidad de la nueva ley a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes, ello no puede ser considerado en forma absoluta, sino sólo aplicable en la medida en que las disposiciones de la nueva ley no vulneren garantías de los particulares consagradas en la Constitución Nacional. En lo que hace al caso en análisis, la gravedad del problema se incrementa y extrema en la medida en que la cuestión plantea una doble irregularidad: en primer término que estamos en presencia de una norma que resulta ajena a esta ley de tipo «especial» como es la ley de presupuesto, y en segundo lugar, que dicha norma se encuentra vulnerando abierta y palmariamente la manda contenida en el art. 20 de la Ley 24.156, en cuanto altera y modifica la legislación vigente. Pero hay más: también parece pretender efectos retroactivos en detrimento de los derechos adquiridos por los particulares. El círculo está completo. La arbitrariedad del actuar de la Administración se confirma y renueva año tras año, y parece que cada vez con mayor virulencia. Como dice Jesús González Pérez en una de sus importantes obras (13) : «La Administración pública nos ofrece un panorama nada alentador. A medida que se agiganta y proliferan sus tentáculos, se hace más fría, más inhumana, más despiadada e implacable….Se tiene la sensación de que nos enfrentamos con una gigantesca máquina…. que lo puede todo y lo destruye todo…». V.- PALABRAS FINALES Todos los actos y disposiciones de la Administración han de someterse a derecho, han de ser conformes a derecho, de manera que sólo cuando la Administración cuenta con esa cobertura legal previa, su actuación puede ser considerada legítima. Este es el postulado pilar que constituye el principio de legalidad (14) que nuestra Administración parece desconocer, o lo que es más grave, no le importa infringir. El Estado de Derecho es ante todo un Estado garantista. La juridicidad y razonabilidad de la ley y la consecuente ausencia de arbitrariedad en su elaboración y aplicación, hacen al respeto, obediencia y confianza que debe imperar en toda relación jurídica, máxime si se trata de la que rige entre administradores y administrados, porque el buen ejemplo debe empezar siempre por casa. Constituye así objetivo de la ley predeterminar la regla de conducta que de ella debe seguirse. Esto es lo que se denomina previsibilidad, certeza respecto de sus determinaciones. Y oportuno parecer recordarlo, la manda de la ley rige tanto para el poder público como para los particulares. Su inobservancia, tanto de parte de unos como de otros, debe ser condenada para que el sistema jurídico reine libre de parcialidad y privilegios. Esta es la cuestión capital de la Argentina de hoy. NOTAS DE PAGINA (1): Fiorini, citado por Gordillo, Agustín : «Derechos Humanos», 2da. Edición 1977- Pág. IX 33. (2): Los más recientes los constituyen las leyes 24.447 (arts. 24, 25 y 26) y 24.624 (arts. 18 a 21 y art. 44). (3): Mertehikian, Eduardo: «Reflexiones acerca de la Administración Financiera y los Sistemas de Control del Sector Público Nacional»- R.A.P. Edición especial, Cuarta Edición Ley de Aministración Financiera y Control de Gestión. Octubre 1996 ,Pág.14. (4): CNFed.Contenciosoadministrativo, Sala I, octubre 11-996 «Osses Miguel A. y otros c/ Ministerio de Defensa» . (5): Marienhoff, Miguel S: «Tratado de Derecho Administrativo» Tomo I – Ed. Abeledo Perrot – Quinta Edición Actualizada 1995 – Pág.236. (6): Marienhoff, Miguel S.: ob.cit. Pág- 235. (7): Ley 24.156 – art. 34 y Reglamento parcial Dcto. 1361/94 – art. 34. (8): Fernández, Tomás Ramón: «De la Arbitrariedad de la Administración» – Editorial Civitas- 2da. Edición ampliada 1997- Pág. 132. (9): Marienhoff, Miguel S.: Ob.cit: Pág: 393. (10): Fallo citado en (4) con comentario del Dr. Mertehikian, Eduardo «Las Leyes de Presupuesto del Estado y la modificación del orden jurídico en un auspicioso fallo»- Su plemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo, La Ley 31 de Marzo de 1997, Pág, 3 y sgtes. . En similar sentido: CS, abril 26-995 -Partido Comunista – La Ley 1996 A- Pág. 204; .CNFed.ContenciosoAdministrativo, Sala III, Julio 12-996- Gaubeca, Esteban T. c/ Ejército Argentino.- Suplemento citado Pág. 21 y stes. (11): Gordillo, Agustín: «Tratado de Derecho Administrativo» – Tomo 1 Parte General- 4ta. Edición 1997 – Pág. VII-20; En igual sentido Marienhoff, Miguel S: ob.cit. pág. 237 y sgtes. (12): Ob. Cit. Pág.239. (13): González Pérez, Jesús: «El principio General de la buena fe en el derecho administrativo». Ed. Civitas- Segunda Edición- Pág. 187. (14): García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón: «Curso de Derecho Administrativo»- Tomo I- Ed. Civitas- Pág. 430. |