| Abril 2000 Libro «Construcción – Productividad, Empleo e Integración Regional», compiladora Marta Panaia (UBA), Colección CEA Nº 25, ED. Eudeba, Página 107. |
| Me voy a referir a la relación entre crecimiento económico – infraestructura y educación, a su evolución en el tiempo en la Argentina, a la reforma en nuestro país y a sus resultados. O sea a cómo ha sido esta reciente gestión del capital privado en la infraestructura y servicios en nuestro país, por lo menos actualmente, y cómo se encuentra la Argentina para enfrentar los próximos años en materia de infraestructura, y a las recomendaciones que surgen de esa experiencia en torno al Mercosur y a la globalización. EVOLUCIÓN DE LA GESTIÓN DE INFRAESTRUCTURA EN LA ARGENTINA. El desarrollo de la infraestructura en Argentina es interesante porque tiene dos etapas previas con notas características muy diferentes entre sí. Primera etapa: la Argentina es un país singular en este aspecto, porque advirtió desde muy temprano que había dos pilares del crecimiento: la infraestructura y la educación. La «generación del ’80», en la Argentina, hizo enormes esfuerzos en estas dos materias. Como consecuencia de ese esfuerzo, la Argentina fue probablemente la nación que más creció económicamente desde 1880 hasta 1930, después de los Estados Unidos. El método utilizado para desarrollar la infraestructura fueron las llamadas ¨concesiones políticas¨. Llamo ¨concesiones políticas¨ a aquellas que se pactaban entre el concesionario y la Nación, a través de leyes especiales del Congreso. O sea, que no existía un régimen jurídico general dentro de cuyo marco se desenvolvía el concesionario sino que, para cada caso, se establecía un régimen jurídico ad hoc. Naturalmente, estos grandes concesionarios tenían privilegios inusuales que hoy nos resultarían excesivos e irritantes, pero hicieron enormes inversiones y desarrollaron a la Argentina dentro del marco de la división internacional del trabajo de aquel entonces. La Argentina se conformó como un país eficiente, dentro del marco agroganadero, con una infraestructura suficiente – yo diría hasta casi superabundante- respecto de los cometidos económicos que se había fijado. Y tuvo un gran éxito. El crecimiento provocado por este modo de gestión no se interrumpió hasta los años ’30, en que entró en crisis. A partir de los pactos de Otawa, Gran Bretaña disminuye sus compras de granos y carnes a la Argentina, con lo cual todo el planteo de la división internacional del trabajo, y el propio desenvolvimiento de la Argentina como país, entran en conflicto. A partir de 1940 se da una segunda etapa en la que Argentina reasume la gestión de la infraestructura y arranca una gestión, ya no ¨política¨, sino pública y jurídica de la infraestructura. Desde el año 1943 hasta casi el año 1965, en que empieza a entrar en crisis el sistema, la Argentina sigue siendo un gran inversor en infraestructura. La organización de la infraestructura en ese momento se hace a través de una gestión estatal. Se organizan ¨grandes reparticiones¨ del Estado que explotan los servicios públicos. Se empieza a pensar en el fomento, se empieza a pensar que el país es muy grande y que hay que hacer algunas inversiones que no son rentables inmediatamente, pero que son necesarias para hacer posible el país buscado o que van a ser rentables en el futuro. Alrededor del negocio de la gestión de la infraestructura se empieza a desarrollar un importantísimo capital local, que es todo el capital de la ingeniería, el capital que construyó este país y que se va especializando y organizando alrededor de este negocio, construyendo la infraestructura como obras públicas que se entregan al Estado, que las explota como servicios públicos a través de ¨grandes reparticiones¨ a la manera de Francia o de Italia. Este sistema al principio es eficiente, funciona, a partir del año ’70 aproximadamente comienza la hipertrofia del sistema, empieza a desencajarse la relación tarifa – costo, los costos de estas grandes reparticiones empiezan a superar enormemente a lo que cobran por las tarifas y los servicios. Entra entonces en crisis la inversión, ya no se invierte ni en mantenimiento ni en nuevas obras. La Argentina comienza, por primera vez, a experimentar cada vez en forma más aguda el déficit de la infraestructura. Evidentemente, no podemos analizar la crisis de la Argentina solamente desde le ángulo de la infraestructura, porque es una crisis global que se agudizó en los años ’70 y cuya recuperación institucional recién comienza a partir del año ’83. Pero sin duda es un ángulo interesante, porque así como se quiebra el sistema institucional argentino, simultáneamente entra en quiebra la infraestructura, y la Argentina se convierte en un ¨país viejo¨. Hoy Argentina es un país joven por su historia, pero muy viejo si lo medimos en términos de infraestructura. Además, tiene una infraestructura notoriamente deficitario para el volumen de los negocios de sus habitantes y para su capacidad de producción. Cada vez somos más caros para producir, y esto se llama el ¨costo argentino¨. LA REFORMA ECONÓMlCA EN LA ARGENTINA Y SU RELACIÓN CON LA INFRAESTRUCTURA Todos conocemos también la reciente reforma que hubo en la Argentina. Yo no me voy a referir a la reforma fiscal que tuvo éxito, la Argentina equilibró su moneda y consiguió una estabilidad monetaria envidiable, que hasta el día de hoy ostentamos. Nuestro interés está centrado en la relación entre la reforma económica argentina y la infraestructura. La Argentina tiene hoy una desocupación superior al 22%, una altísima presión tributaria y naturalmente, como lógica consecuencia de lo anterior, la Argentina tiene una bajísima tasa de ahorro. Por lo tanto, la inversión en Argentina es complicada y es complicado el crecimiento, a partir de un bajísimo ahorro como el que tenemos. Es decir, existe como una especie de trampa entre la alta presión tributaria, la necesidad del equilibrio presupuestario, el bajo ahorro, la baja inversión, el bajo crecimiento y la desocupación. Todos los días escucharnos decir que vamos a salir del estado recesivo en el que estamos desde hace un año y medio, y supongo que, seguramente, eso va ser así por efecto de los ciclos económicos. Sin embargo, más allá de que aumente el nivel de actividad, por efecto de la inversión indirecta externa, los puntos críticos del sistema seguirán existiendo, a menos que se introduzca una vigorosa corrección. Muy poco antes de la reunión de gobernadores del BID, que tuvo lugar en Buenos Aires en 1996, se reunieron todas la entidades empresarias, profesionales y sindicales relacionadas con la infraestructura y con la construcción y llegaron a la convicción de que Argentina necesitaba un aumento muy grande en la inversión en infraestructura para salir de esta trampa, de este sistema, de este círculo al cual yo me refería. Señalo la trascendencia de la reunión de entidades, que es la primera que se realiza en nuestro país, agrupando a las entidades más variadas en composición, tamaño y representatividad, con el sólo requisito de su vinculación directa a los problemas de la infraestructura económica y social. Todas las entidades coincidieron en que, para salir del círculo vicioso referido, la inversión en infraestructura constituye un poderosísimo aporte. Poco después, se realizó la Asamblea de Gobernadores del BID en Buenos Aires, durante la cual el Sr. Iglesias -en su discurso- vuelve a referirse a este problema con idéntica recomendación. Sorprendentemente coincide con las entidades y dice que Argentina y México han sido muy buenos alumnos desde el punto de vista fiscal, en especial, la Argentina, pero que el país tiene que encarar rápidamente lo que llaman ellos las reformas de segunda generación, porque de lo contrario no se va a producir un aumento en la producción que lo haga salir estructuralmente de la situación de altísima presión tributaria y alta desocupación en que se encuentra. Los dos elementos a los que se refiere inmediatamente después son infraestructura y educación. ¿Como impactó en la infraestructura la reforma económica y fiscal que nos da el equilibrio presupuestario y la estabilidad monetaria que hoy tenemos? El país estaba en emergencia, en consecuencia no hubo fondos ni para inversiones, ni para mantenimiento. Se hizo una enorme privatización que se realizó rápidamente, a ¨tambor batiente¨, en muchos casos de manera monopólica, configurando ¨unidades de negocios¨ sorprendentemente grandes. Aún en servicios públicos divisibles, se configuraron unidades de negocios enormes que hicieron que los competidores pudieran ser solamente grandes compañías internacionales. Hoy, el panorama de la prestación de servicios públicos en Argentina está dominado mayoritariamente por grandes compañías internacionales, que son las únicas que pudieron acceder a los negocios del tamaño que el Estado argentino licitó y a las modalidades de licitación que el Estado argentino impuso. Quiere decir que prácticamente toda la infraestructura disponible está en manos de un sector privado que no es de capital local; en general el capital local participa minoritariamente -o no participa en algunos casos- de las compañías prestadoras de la privatización de servicios públicos. LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA EN LA ARGENTINA DE LOS PRÓXlMOS AÑOS Ante la necesidad de invertir en infraestructura que tiene nuestro país, ante el estado de situación que tenemos, es decir, todos los sistemas de prestación de servicios públicos privatizados, sobre la base de concesiones o ventas a grandes compañías, nos preguntamos si estos grandes servicios públicos son capaces de llevar adelante, ellos por sí mismos, las inversiones en infraestructura que el país necesita. Nos preguntamos si un Estado puede desentenderse de este asunto, y sencillamente vender, conceder, alquilar, y prestar todos los servicios públicos a grandes compañías privadas que se ocupen de estos problemas de infraestructura, ellos por sí mismos. Esto es lo que hoy se pretende en la Argentina. Nosotros hemos analizado esta idea, a la luz de algunos autores norteamericanos. En Estados Unidos, la experiencia de la gestión de los servicios públicos, por parte de capital privado, es antigua. Y ellos han tenido una experiencia intensa en el asunto. Ellos concluyen en general, algunas ideas que intentamos resumir seguidamente: – La contextura del negocio privado de explotación de servicios públicos no es compatible con la planificación integral, ni con el proyecto de la infraestructura que necesita un país. – En consecuencia, los explotadores privados de servicios no pueden tener el rol central en la planificación de un proyecto de infraestructura. Las razones que fundan tales proposiciones son los conflictos de intereses, que inexorablemente se producen entre las necesidades de infraestructura pública y el negocio privado. El primer conflicto de intereses radica en el horizonte temporal de una concesión, que es breve, y que condiciona de alguna manera los proyectos de futuro, que necesariamente son a plazos muy largos. No guarda coherencia que el titular de una concesión por 10 años esté proyectando obras para que duren 40. Otro conflicto de intereses se produce cuando al gestor de los servicios públicos se le permite realizar las inversiones de infraestructura, o sea, realizar las obras públicas, que en definitiva se pagan después con la tarifa. Esto puede permitir deformaciones del valor actual neto de las concesiones y de la tasa interna de retorno de las mismas. Naturalmente, si se contratan grandes obras de infraestructura a los comienzos de la concesión, con compañías vinculadas y precios muy altos, es posible que por dividendos de esas compañías vinculadas se pueda anticipar la rentabilidad de la explotación de la concesión en muchísimos años, y esto mejora enormemente la tasa interna de retorno. Cualquier concesión, cualquier servicio público en términos económicos no es más que un flujo de fondos, de manera tal que ese flujo de fondos mejora en la medida en que se pueda adelantar la rentabilidad del mismo, con operaciones como las comentadas. En consecuencia, la mayor parte de los estados en Estados Unidos piensan que el capital privado que es apto para explotar los servicios públicos (public utilities), no lo es para gestionar, para construir, o para financiar la infraestructura. En general piensan que, para financiar las obras públicas, el Estado consigue fondos mucho más baratos que el sector privado; que si el Estado no tiene la agilidad para conseguirlos, puede contratar consultores privados que se los obtengan, que, en general, la planificación privada está influida lógicamente -y además lícitamente- por el interés lucrativo que tienen estos negocios comerciales, y que en definitiva se producen los conflictos de intereses que hemos reseñado. Tiene importancia la opinión de ellos, porque son los únicos que tienen muchas décadas en gestión de servicios públicos privados en el mundo. SITUACIÓN ACTUAL DE LA ARGENTINA EN RELACIÓN CON LAS ESTRUCTURAS DE PLANEAMIENTO, FINANCIACIÓN Y GESTIÓN DE INFRAESTRUCTURA. La Argentina institucionalmente ha disuelto sus organismos públicos de planificación y gestión de las obras públicas como consecuencia de la reforma economice y la privatización que se ha llevado a cabo. En efecto, debe señalarse que las estructuras inherentes a la planificación, financiación y gestión de la infraestructura estaban incorporadas a las grandes reparticiones del Estado, prestadoras de los servicios públicos. Al privatizarse la gestión de tales servicios, dichos organismos quedaron de hecho disueltos, sin que el Gobierno los haya sustituido por otros equivalentes. Tal conducta no fue casual sino intencionada, pues el Gobierno opina precisamente lo contrario a lo que aquí se ha venido sosteniendo. En tal sentido, cabe señalar que el Gobierno piensa que la planificación, financiación y gestión de la infraestructura en una tarea propia de los prestadores privados de servicios públicos. Además, se alega que, en un momento de emergencia fiscal como la que hubo, se requería una gran concentración de poder, para que los recursos no se escaparan colateralmente, y entonces se ha hecho una enorme centralización. Nuestro país es uno de los únicos países del mundo que no tiene un Ministerio de Obras Públicas o de Infraestructura, o de algo semejante. No hay organismos de planificación en Argentina, hay solamente un Banco de Datos que funciona en una Secretaría del Ministerio de Economía, que va recolectando datos sobre proyectos existentes, sin prácticamente ninguna elaboración. La Argentina también eliminó sus Fondos Específicos. En general, la gestión de infraestructura en Argentina estaba vinculada a la existencia de fondos que legalmente estaban dirigidos a la inversión en infraestructura física. Pero la Argentina eliminó todos estos fondos específicos y los consideró parte de la torta tributaria global. Ahora tenemos unidad presupuestaria, pero lamentablemente nuestra administración, ante la permanente emergencia, no ha podido salvaguardar los fondos destinados a infraestructura de la voraz necesidad que impone el gasto fiscal. Creo que en países de poca disciplina fiscal, como en nuestro caso, no es recomendable la unidad de caja, pese a que todos los economistas puedan horrorizarse de semejante afirmación. La experiencia indica que la Argentina, cada vez que ha unificado la caja, ha dejado de invertir en infraestructura, inexorablemente. RECOMENDACIONES ESPECIFICAS SOBRE PLANIFICACIÓN, FINANCIACIÓN Y GESTIÓN DE INFRAESTRUCTURA, EN RELACIÓN A LA EXPERIENCIA ARGENTINA RECIENTE, AL MERCOSUR Y A LA GLOBALIZACIÓN. Llegamos ahora al final, al análisis que han realizado la Cámara Argentina de la Construcción y otras entidades, que en conjunto representan a la totalidad del espectro empresarial, profesional y sindical vinculado al quehacer de la infraestructura, como fruto de la reciente experiencia argentina. El Mercosur, o mejor dicho América Latina en general, ha dejado de ser una ¨región olvidada¨ para pasar a ser una ¨región elegible¨. Nosotros no pensamos que seamos el centro de la inversión del mundo, pero pensamos que estamos mucho mejor que hace 20 años atrás. Hace 20 años atrás a nadie en el mundo le interesaban las inversiones en Latinoamérica. Ahora, Latinoamérica interesa en términos de inversión. E interesa mucho el Mercosur, porque ha logrado de alguna manera un principio de integración. Estamos empezando a funcionar con cierta coherencia y a integrarnos con el resto del mundo después de décadas de aislamiento. Frente a esto, los países del Mercosur tenemos que pensar cómo vamos a ingresar a ese sistema de integración y globalización. A nuestro juicio, de la experiencia argentina surgen comentarios y recomendaciones que resumimos a continuación: Rol del capital local Creemos que habría que adoptar fórmulas aceptables en el mundo para que exista cierto equilibrio entre el desarrollo del capital local y del capital internacional en materia de infraestructura. Esto se relaciona con el tamaño de las unidades de negocios que se liciten, sea como servicios públicos privatizados, o como obras públicas. Implica tener precauciones con los turnkey jobs, con las ¨obras llave en mano¨, con financiación incluida, que en definitiva restringen la competencia, y pese a su aparente ventaja financiera, son muy costosas. En el mundo estamos hablando todo el tiempo de competencia; pareciera que en Argentina, lo que hemos hecho es tratar de restringirla constantemente, con las calificaciones que les pedimos a los competidores, incluyendo requisitos como la financiación, que distorsionan en definitiva el precio de las obras en sí; o aumentando enormemente el tamaño de las unidades de negocios, a veces hasta contra las recomendaciones de la ingeniería. Esto no es recomendable, y la Argentina y los países del Mercosur debiéramos pensar en estos términos. Protección regional Los países del Mercosur deben adoptar un código de compras como el que tiene el NAFTA. O sea, existen en el GATT normas de entrada de las compañías internacionales mucho más liberales que las que tiene el propio NAFTA. EL NAFTA es un código liberal, pero tiene ciertas protecciones básicas para la región. El Mercosur debería apresurarse a asumir el código de compras del NAFTA y adaptarlo rápidamente al Mercosur, como modo de mantener dentro del capital local de la región cierta índole de negocios. Rol de Estado Pensamos además que la gestión de la infraestructura es un rol indelegable del Estado. Nosotros -en la Argentina- tenemos la experiencia de que el Estado ha querido desembarazarse por contrato de casi todos los roles, salvo los de la justicia, la educación, la defensa, la seguridad, y la salud. El Estado tiene que planificar la infraestructura, tiene que organizar la financiación y tiene que gestionar la infraestructura. Es muy importante entender que las obras públicas que explotan los ¨public utilities¨, es decir los servicios públicos privatizados, son obras públicas porque las paga toda la comunidad, son del dominio público de la sociedad. Entonces las tiene que concebir el Estado, las tiene que financiar el Estado, las tiene que gestionar el Estado, y una vez que las concluyó, se las tiene que entregar al sector privado, para que éste las explote, en términos de servicios públicos. De lo contrario, lo que se consigue es distorsionar completamente el costo de las obras y el costo del servicio. No se puede controlar y saber cómo son las tarifas, cuando además hay que controlar las inversiones que se hicieron en las obras públicas. El rol del sector privado, entonces, tiene que estar en el área de los servicios públicos, en la explotación de los servicios públicos, con la infraestructura que el Estado le entrega y que va ampliando naturalmente para mantener los niveles de servicio. Planificación indicativo Para planificar, financiar y gestionar, lo recomendable es que nuestros países adopten la estructura generalizada -por lo menos en Europa- de esquemas directores de planificación indicativa a 25 años. En general, por lo que nosotros hemos podido ver, tanto en España, como en Francia, como en Alemania, han tenido éxito en despolitizar la planificación. En la Argentina, la planificación ha estado siempre teñida de un contenido político excesivo. La planificación en los países centrales, en general, se gestiona mediante organismos públicos no estatales, es decir, con consejos en los que intervienen las organizaciones intermedias, las provincias, las regiones e inclusive las empresas. Entonces existe un ¨ida y vuelta¨ en la apreciación de los proyectos que va realmente depurándolos y se consigue una planificación real, no política, no vinculada a cuestiones políticas, a cuestiones políticas electorales. Estructura financiera Hay que reinstalar sistemas de fondos dirigidos a la infraestructura; pueden ser, por ejemplo, fondos fiduciarios. Nosotros pensamos que en la Argentina sería útil un fondo fiduciario para la infraestructura, donde se volcaran todos los recursos tributarios y no tributarios, prestarnos internacionales, etc., que tienen que ver con la infraestructura. Esto le otorga seguridad al financiamiento a largo plazo, hace que los organismos internacionales inclusive- estén mejor dispuestos a prestar, sabiendo que existen fondos para devolver y que, además, la continuidad del esfuerzo en la infraestructura está asegurada por la continuidad de los fondos. En general, los organismos internacionales no tienen confianza en la continuidad de las inversiones cuando no existe independencia legal de los fondos. Organismo de gestión Finalmente, creemos que es imprescindible que exista un organismo de gestión independiente y no absorbido por el Ministerio de Economía. En nuestro país, el Ministerio de Economía subsume al Ministerio de Obras Públicas, que ha sido reducido a una Secretaría. Esto ha formado parte de toda la estrategia para equilibrar fiscalmente a la Nación en estado de emergencia y ha sido en su momento útil y ha cumplido una función importante. Pero ahora es absolutamente necesario volver a separar esas competencias. El Ministerio de Obras Públicas va a depender siempre de los recursos que le envíe Economía, pero no puede estar supeditada la planificación, la concepción, la contratación: absolutamente todo, al Ministerio de Economía, como sucede en la Argentina. Es necesario un organismo de gestión completamente independiente, que planifique, financie, y ejecute las obras públicas y las entregue en definitiva a los explotadores de servicios privados. Comentarios finales La Argentina ha vivido una experiencia de shock en materia de infraestructura. Esto ha tenido un reflejo muy profundo en toda la materia que a mí me ocupa; prácticamente la Argentina tiene disuelta toda su organización para planificar, financiar, y gestionar infraestructura. Nuestro país necesita recomponerla urgentemente, para alinearse con el Mercosur, porque creo que en los demás países la situación no ha sido tan aguda y, por lo tanto, no han tenido que tomar medidas extremas que afecten a los organismos encargados de planificar, financiar y gestionar la infraestructura. Sin embargo, creo que todas estas recomendaciones tienen importancia -en especial las que tienen que ver con la protección de la región- porque la tentación de los gobiernos en crisis fiscal es muy grande en cuanto a buscar incentivos de cualquier naturaleza, inclusive de aceptar políticas de dumping, o disfrazar las unidades de negocio o las obras, o a incorporarles financiamiento, con el objeto de poder seguir construyendo en momentos en que no se tienen recursos. Esto puede ser aceptable en tiempos de emergencia, como los que ha pasado nuestro país pero, de aquí en más, la Argentina debe recuperar su mando, su gestión y su planificación en materia de infraestructura en el sector del Estado, que es a quien le corresponde y quien no lo debe delegar. |