| Septiembre 2000 Régimen de la Administración Pública (RAP) Nº 264, Página 19. Con la colaboración de la Dra. Susana E. Vega. |
| Consideraciones Preliminares 1. Confirmando que el tiempo es circular y que lo que sucedió alguna vez volverá a suceder inexorablemente, diez años después de las leyes de reforma administrativa, (23.696), de emergencia económica (23.697) y de Consolidación de Pasivos del Estado, (23.982), reaparece un proyecto de Ley de Emergencia económico – financiera. Este nuevo monstruo, apresuradamente compilado, con pedazos de las leyes citadas, recicla lo peor y más funesto, de aquellas disposiciones, de las que todavía hoy nos acordamos casi todos los días, gracias a las privatizaciones apresuradas, a los bonos que todavía no se cobraron y al sinnúmero de despojos con que -impune y periódicamente, el Estado Argentino somete a sus súbditos, aspirantes a ciudadanos. Si los políticos argentinos, por un instante, fuesen capaces de apreciar, los gravísimos problemas, que estas leyes – despojo causan en la sociedad y en la economía, advertirían que estos problemas, son mucho más graves, que aquellos que se pretende resolver, con estas disposiciones emergenciales. El proyecto que analizaremos, es quizás el peor y más regresivo de todos, puesto que ni siquiera responde, a una verdadera situación de emergencia, como la que se vivía en 1989/1991. 2. Algunas veces, el análisis de los contenidos de los considerandos de un proyecto de ley, cobran importancia superlativa, para justificar política y constitucionalmente, las disposiciones propuestas en el mismo. Una de ellas se configura, cuando se trata de sancionar normas, que declaran en emergencia, las relaciones jurídicas existentes, al tiempo de su promulgación. La afectación de principios y garantías constitucionales y el condicionamiento de valores esenciales, a la existencia de la organización jurídica de la sociedad, que aquellas suponen, obligan a extremar el análisis de sus fundamentos, con una severidad directamente proporcional a la excepcionalidad de su sanción. No son leyes comunes y por tal no merecen tratamientos comunes. La emergencia fiscal, no es una emergencia nacional, sino una situación problemática y transitoria en la cuentas del Estado, que, aunque importante, es solo uno de los agentes económicos de la Nación. Solucionar los problemas del Estado, perjudicando al sector privado en sus funciones habituales, es decir, no limitando su perjuicio a una mayor carga impositiva legitima, como la establecida en el reciente paquete, sino alterando además las condiciones económicas y jurídicas de su quehacer cotidiano, por medio de la alteración retroactiva de los contratos, que ha firmado voluntariamente en el pasado, resulta un claro abuso, de las facultades legislativas del Estado, a favor de su circunstancia administrativa. Lo peor de esto, es que la declaración de emergencia, se ha convertido en una acción casi sistemática del Estado Argentino, que merced a ello, se ha convertido en un gigante indigno del menor crédito, incapaz de honrar sus cuentas que se aprovecha de los más débiles, para pagarles sus deudas en moneda licuada, apoderándose del patrimonio de sus acreedores. Lo más inmoral de esta acción es lo desparejo, puesto que las cuentas de los acreedores externos, son honradas como es debido. Son en cambio los acreedores internos, los empleados del Estado, sus proveedores y contratistas y los jubilados, quienes deben sufrir el sacrificio. En realidad, nada ha cambiado en el Estado Argentino: Antiguamente, se financiaba – inflación mediante -, con el patrimonio de todos sus acreedores. Hoy, como debe respetar la Ley de Convertibilidad, expropia por vía de la emergencia. El cambio en las reglas de juego por parte de los Estados, es una tentación constante de los administradores, pues estos se benefician políticamente de ello en lo inmediato, durante su breve periodo de gobierno, dejando los costos de su mala política, para los gobiernos sucesivos. Es por ello el Parlamento, que esta mas aislado de las urgencias administrativas, el que debe velar por la salud de las cuentas publicas, con una visión de largo plazo, que supere las pretensiones coyunturales del poder administrador de turno y evite este tipo de actitudes, propias de países poco serios y de alto riesgo. 3. ANALISIS DEL PROYECTO DE LEY Nro. 902/99 Considerandos Los considerandos expresan que se propugna una ley de emergencia económica, pues existe: · Una grave situación económica financiera actual · Un Estado con carencia de recursos suficientes y acumulación de deuda interna · Recesión y grandes sectores de la población pauperizados por esta situación. · Elevado gasto público por lo que se propicia la rescisión y/o renegociación de contratos vigentes. Estas pocas palabras, dogmáticamente expresadas y sin intento alguno de demostración, le bastan al PEN, para fundar su propuesta de declaración de emergencia. A partir de allí, trata de fundar la existencia de una situación análoga, a la vivida en el año 1989 y reproduce casi linealmente las soluciones de la ley 23982, en materia de consolidación de deudas; de la ley 23696 respecto a la suspensión de juicios y sentencias y rescisión de contratos y/o sus renegociaciones. Corresponde rechazar de plano la supuesta crisis alegada, al menos por los fundamentos y con las consecuencias que el proyecto la enuncia. Razones y evidencias de orden económico y social, llevan a concluir que la crisis actual del país, lejos esta de asimilarse a la existente en el año 1989. En suma, no existe fundamentado ni mucho menos probado, el estado de emergencia que supone el proyecto en análisis. Cabe destacar por otra parte, el obrar contradictorio del poder administrador, quien, previo a declarar la emergencia de sus obligaciones, envió al parlamento y obtuvo, la aprobación del presupuesto para el año en curso y la llamada ley de convertibilidad fiscal. Ambas leyes presuponen la estimación de ingresos y de gastos para el ejercicio, previéndose para tal fin, las fuentes de financiamiento necesarias para la atención cabal de los mismos. En dónde, pues, se encuentra el estado de emergencia?. O bien es redondamente errónea la ley de presupuesto, cuando se cerraron las cuentas para el ejercicio ocultando un estado de emergencia o bien se equivoca, cuando se propone una ley que declare la existencia de la emergencia, con 60 días de diferencia entre un proyecto y el otro. Más grave aún, es la omisión de información suficiente a la Sociedad y al Congreso. Si existía el gravísimo Estado de Emergencia económica que se alega, es inaceptable que nada se haya dicho de él, en el Proyecto de Ley de Presupuesto. Parte dispositiva Capítulo I. DECLARACIÓN DE EMERGENCIA. El art. 1º del proyecto declara la emergencia económica financiera del Estado, por el termino de un año renovable por una sola vez, si el Poder Ejecutivo así lo decidiera. Asimismo, expresa dicho articulo que las cláusulas permanentes de la ley no caducarán, a pesar del vencimiento de los plazos de vigencia de la misma, extendiendo sus efectos a toda norma posterior, que se dicte en su consecuencia. 1. Es inaceptable, la posibilidad delegada al Poder Ejecutivo, de prorrogar el Estado de Emergencia. Por otra parte no se sabe que consecuencias tiene, atento al silencio de la Ley. 2. No se condice con una sana estimativa jurídica, introducir normas permanentes en leyes transitorias; la confusión sobre cuáles son las cláusulas que gozan de inmutabilidad y cuales nó, generará confusiones y litigiosidad, que obligarán a los jueces a pronunciarse sobre el punto. 3. La aplicación de los términos de esta Ley, a toda disposición que haga referencia a la Emergencia, implica un «Bill de Indemnidad» para que la Administración, amplíe sin límites, la aplicación de normas de absoluta excepcionalidad. Capítulo II. DE LOS CONTRATOS DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL En forma genérica los arts. 2 y siguientes establecen la facultad del ejecutivo, de rescindir y/o renegociar contratos, de obra, suministros y consultoría, suscriptos con anterioridad al 10-12-99, dando por configurado, el supuesto de fuerza mayor previsto en el art. 54 de la Ley 13.064. La Administración determinará dentro de los treinta días de la publicación de la ley, los contratos que quedan sometidos al régimen. Se excluyen los contratos derivados de las privatizaciones realizadas al amparo de la Ley 23.696. 1. El título del proyecto, a primera vista pareciera inducir a confusión, puesto que de la lectura surge, que lo que se autoriza es la renegociación y/o rescisión. Sin embargo, dadas las condiciones que se pretenden para la renegociación, es indudable que las mayoría de los contratos, desembocarán en rescisiones, puesto que como se verá, las condiciones de renegociación son inaceptables, atento a que se impone: a) La renuncia lisa y llana, a todo tipo de daño o gasto improductivo y/o mayores gastos y/o indemnización de cualquier naturaleza, derivada del menor ritmo pasado y/o futuro y, b) La renuncia a compensaciones o créditos no certificados. Las renuncias solicitadas, son en general de tal magnitud, que en realidad son inaceptables. Tomemos en consideración en especial el punto b), que puede incluir rubros tales como intereses, modificaciones de obra, avances no certificados por falta de partida presupuestaria o crédito legal, etc. En consecuencia, en la mayor parte de los casos, la renegociación terminará en una rescisión. 2. Por la sola voluntad de la Administración, se configura la fuerza mayor que habilita rescindir obligaciones legalmente contraídas. Es claro que no, y no dudamos en vaticinar una avalancha de juicios contra el Estado, con los costos que supone para la sociedad toda. 3. Cabe señalar el daño actual, que ya está causando este proyecto, con su media sanción. En efecto, todos aquellos que tienen contratos y/o acreencias con el Estado, han pasado a la categoría de «parias» en el sistema financiero, puesto que no se sabe si mantienen sus contratos, ni en qué términos, ni tampoco, (por imperio del capítulo de la consolidación de deudas), como se les pagará, algún día. 4. Finalmente, el proyecto por la discrecionalidad que otorga para la elaboración de la «lista de contratos en crisis», cuyo único límite es un plazo de 30 días, se presta a ser una importante fuente de corrupción. 5. Cabe anotar finalmente la desigualdad que introduce esta ley, a favor de las empresas extranjeras y en contra de las empresas locales. En efecto, la mayoría de los países, cuyas empresas han realizado inversiones en nuestro país en la última década, han suscripto «Tratados de Protección de las Inversiones», con la República Argentina. Existen …….. de estos Tratados, firmados con los principales países. Dichos Tratados sustancialmente disponen que ninguna disposición legal posterior, de orden alguno, puede alterar el statu quo ante, de las inversiones realizadas por las empresas pertenecientes al país firmante y que si así fuere el diferendo puede juzgarse ante un Tribunal Arbitral Internacional (Prórroga de jurisdicción). No tenemos dudas del motivo de estos Tratados: La pauperísima performance que exhibe Argentina en materia de Seguridad Jurídica, durante las dos últimas décadas. Pero más allá de los motivos, interesa señalar, que las perniciosas consecuencias de esta Ley, sólo alcanzan a empresas nacionales, que una vez más están en desventaja frente a sus pares extranjeras, en nuestro propio país. Capítulo IV: DE LOS JUICIOS CONTRA EL ESTADO NACIONAL. En el Capítulo IV, referido a los juicios contra el Estado Nacional, se establece una normativa, que implica la modificación y la sustitución de normas, contenidas en la actual Ley de Procedimientos Administrativos Nro. 19.549. Ello sólo puede resultar merecedor de su absoluta descalificación jurídica, tanto por cuestiones de forma, como de fondo. En cuanto a las cuestiones de forma, cabe señalar que al tratarse de una ley de emergencia, su permanencia en el orden jurídico es como tal esencialmente temporaria; por lo que no corresponde en derecho, que este tipo de leyes introduzcan en su texto disposiciones de carácter permanente, que impliquen la modificación o derogación de normas contenidas en el régimen jurídico vigente, como es el establecido en la Ley 19.549. Situación similar es contemplada también, en otros órdenes legales. En efecto, la Ley 24.156 de Administración Financiera, contempla en su art. 20, una prohibición destinada a impedir precisamente que las leyes presupuestarias, destinadas a regir para un determinado ejercicio financiero, comprendan normas permanentes, que conlleven a la sustitución o reforma de leyes vigentes. Parece que estos principios generales fundamentales, olvidados por los administradores, son también descuidados por los propios legisladores, que otorgaron media sanción al Proyecto. En lo que hace a las cuestiones de fondo, cabe señalar en primer lugar, que si bien en dicha normativa, se ha suprimido la originaria intención de suspender estos juicios, tal medida fue sustituida, por una suspensión de plazos procesales, hasta tanto se comunique a la Procuración del Tesoro la existencia del pleito, enviando a este Organismo, copia de demanda y prueba documental acompañada. De ahí en más, el Alto Organismo Asesor cuenta con el plazo de 20 días, para tomar la «intervención que considere pertinente». No se aclara aquí el marco de tal intervención, ni se hace la salvedad, (que si bien obvia, debiera explicitarse), de que tal injerencia en modo alguno autorizará a retrotraerse, en el tratamiento de cuestiones pertenecientes, a etapas procesales precluídas. De esta manera, dichas disposiciones lejos de contribuír a la celeridad de un proceso de por sí prolongado en el tiempo, dilatan innecesariamente el mismo y el consecuente derecho de los particulares, a obtener un pronunciamiento judicial, en tiempo oportuno. En segundo lugar, se sustituyen los arts. 30 a 32 de la Ley 19.549, que regulan el reclamo administrativo previo a la demanda judicial, por los allí establecidos. Los puntos más graves de esta sustitución, son los siguientes: · Pedido el pronto despacho por el particular, ante la falta de pronunciamiento del Estado acerca del reclamo, y transcurrido el plazo previsto a tales fines, el interesado deberá interponer la demanda en el plazo perentorio de 90 días hábiles judiciales (art. 25 Ley 19.549), cuando actualmente y conforme la Ley 19.549 vigente, el interesado en estos casos puede iniciar la demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción. · Se contempla la posibilidad, de ampliar los plazos previstos para el pronunciamiento del reclamo y para el pedido de pronto despacho, lo que implica prolongar el acceso a la justicia. · Se suprimen del art. 32, supuestos en que la actual legislación, determina que no es necesario interponer el reclamo administrativo previo, a la acción judicial. Entre tales supresiones, pueden mencionarse como las más significativas, las siguientes: a) cuando mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil; b) para el caso que se demande a un ente autárquico, empresa o sociedad del Estado o entes descentralizados. Consideramos que la modificación del Procedimiento Administrativo, debe ser objeto de consulta con la doctrina especializada, y no puede alterarse una norma de esa importancia, de acuerdo al mero deseo de la Administración de turno. Esta infracción es sin dudas una de las más graves del proyecto. Capítulo V. DE LA CONSOLIDACION DE DEUDAS. 1. Al remitirse el art. 13º del Proyecto a la Ley 23.982, son válidos en líneas generales todos los comentarios hechos en la obra «Consolidación de Pasivos del Estado» (CRIVELLI, Julio César, Ed. Abaco de Rodolfo Depalma, Noviembre de 1992). 2. En cuanto a la consolidación de la deudas, ya consolidadas por la Ley 23.982, se encuentra excluída, puesto que: a) La causa o título de esta Consolidación debe ser posterior al 31 de Marzo de 1991 y anterior al 1º de Enero del 2000 y, b) Se ha suprimido el texto correspondiente al art. 8º del Proyecto anterior. Características del Bono de Consolidación Cuarta Serie 1. A diferencia del primer Proyecto enviado, el Proyecto bajo análisis, no establece las características del Bono de Consolidación, (Tasa Plazo Garantía), dejando todo librado, a lo que disponga el Poder Ejecutivo. Dicha delegación lisa y llana es totalmente inconstitucional y ABRE UN FLANCO LITIGIOSO DE LA LEY, NOTORIAMENTE DÉBIL PARA EL ESTADO ARGENTINO. En efecto, la inconstitucionalidad de la delegación, será planteada en casi todos los casos y en razón de la evidencia de tal inconstitucionalidad, la misma puede llegar a ser declarada por vía de amparo. En consecuencia, deben establecerse los lineamientos básicos, que el Poder Ejecutivo deberá seguir para el diseño del Bono, pudiéndose mantener la delegación de la fijación del plazo y la tasa, siempre que se fijen las pautas orientadoras básicas de las mismas. 2. En ese sentido cabe consignar que no existe justificativo alguno para que el Bono signifique una quita implícita a los acreedores del Estado. Esta observación se formula en mérito a que en el Proyecto original, se establecía un Bono análogo al de la Ley 23.984 con 16 años de vida, y tasa equivalente a la Caja de Ahorro. Tal Bono implica a valor presente neto, una quita implícita del orden del 65%, lo cual quiere decir que el Estado sólo pagará un 35% de lo que debe (a lo cual todavía faltaría deducirle los impuestos). Esta quita implícita, es una expropiación encubierta, que si fue injusta e inconstitucional, aún en el contexto emergencial de 1990, lo es y con mucha más razón ahora, en que -como se ha dicho- no nos parece siquiera que haya emergencia. En definitiva, la Ley de Emergencia, si se sanciona, debe establecer claramente las pautas a las cuales el Ejecutivo debe sujetarse y estas pautas deben impedir la confiscación vía quita implícita. Comentario Final Pareciera que ser acreedor del Estado Argentino constituye un pecado que jamas termina de ser purgado. En efecto, lo primero que sucede es que el Estado Argentino no honra sus compromisos y sistemáticamente elude el cumplimiento de sus obligaciones con excusas de dudosa legitimidad, o simplemente no paga. Agotada la vía administrativa, que siempre lleva bastante tiempo, se inicia un pleito en el que el Estado se bate en todas las instancias, promoviendo todo tipo de incidentes y excepciones, gozando además de notorios privilegios procesales, destinados a disuadir a quienes se aventuran en un juicio contra él. Cuando el juicio ha sido ganado, después de largos años, el Estado, desde hace una década, ha tomado la costumbre de pagar, con Bonos de valor presente casi ridículo. Y aquí no terminan las penurias, porque cobrar esos Bonos, de bajísimo valor, constituye otra nueva aventura administrativa, que a veces también demanda años. Este verdadero castigo, a quienes son acreedores del Estado Argentino, produce las más variadas consecuencias, todas negativas y todas contrarias al desarrollo del bienestar de la sociedad y la Seguridad Jurídica. Agotar una lista de estas consecuencias negativas, es imposible. Solo señalaremos aquí, que todas estas leyes, que con argucias mas o menos constitucionales, postergan indebidamente los derechos de los acreedores, borran las obligaciones contractuales, o erigen defensas procesales exageradas a favor del Estado, convirtiéndolo en un sujeto que está fuera del Derecho y que es prácticamente invulnerable, tienen como efecto directo el aumento de la corrupción, para evitar ilícitamente la confiscación que imponen estas normas. |