| Mayo 2003 Lexis Nexis OnLine (www.lexisnexis.com.ar) y en el Suplemento del fascículo nº 9 pag. 43. Con la colaboración de la Dra. Susana Elena Vega.Régimen de la Administración Pública (RAP) Nº 293 pág. 45. Con la colaboración de la Dra. Susana Vega. |
| SUMARIO: I.- LOS HECHOS DEL CASO II.- EL PROBLEMA PLANTEADO II.1. LA SOLUCION ADOPTADA III.-LA CUESTION DE FORMA. RECHAZO DEL AMPARO POR VENCIMIENTO DE PLAZO IV.- LA CUESTION DE FONDO. LA DECISION DE LA SALA SENTENCIANTE.-SUS ARGUMENTOS: IV.1.- EL INVOCADO CARÁCTER TEMPORARIO DEL TRIBUNAL ARBITRAL DE OBRAS PUBLICAS IV.2.- REGIMEN LEGAL DE ACTUACION DEL TRIBUNAL. RESTRICCION A LA VIA JUDICIAL SIN SUSTENTO LEGISLATIVO IV.3.- REPARTO CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS Y GARANTIA DE DEFENSA EN JUICIO IV.4.- DISOLUCION DEL TRIBUNAL ARBITRAL. Decreto 1349/01 V.- A MODO DE CONCLUSION I.- LOS HECHOS DEL CASO 1.- Iniciada por el actor una causa por ante el Tribunal Arbitral de Obras Públicas (en adelante TAOP), obtiene sentencia favorable luego de más de dos años de tramitación. 2.- A los pocos días de tal pronunciamiento, el Poder Ejecutivo dicta el Dcto. 1349/01 por el cual se disuelve el Tribunal Arbitral, estableciéndose el procedimiento a seguir con las causas en trámite ante el citado Tribunal, sobre la base de una opción a ejercer por el particular: a) la vía administrativa, según las previsiones de la Ley 19.549 y decreto reglamentario; o bien b) la vía judicial; la que a su vez queda habilitada por imperio de lo establecido en el art. 3ro. de dicha norma, en los casos de pronunciamientos dictados por el TAOP que no se encuentren firmes a la fecha del dictado del decreto. 3.- A los pocos días del dictado de esta medida, el actor se notifica de la Resolución Nro. 55/01 de la Subsecretaría de Coordinación del Ministerio de Infraestructura y Vivienda, en virtud de la cual toma conocimiento de la interposición de un Recurso Extraordinario presentado por su contendor contra el fallo del TAOP y que consecuentemente y de conformidad con lo establecido en el art. 3ro. del Decreto 1349/01, debía iniciar un nuevo proceso en sede Judicial, en la inteligencia de que todos los actos cumplidos en el procedimiento arbitral, inclusive el propio laudo, constituyen solamente meros elementos favorables a su favor, para hacer valer en el nuevo juicio a iniciar y tramitar. Los Considerandos de tal Resolución alegan la existencia de la interposición de un Recurso Extraordinario presentado por el Estado contra la sentencia del TAOP; lo que equivale a sostener que tal laudo no se encontraba firme y consecuentemente debía iniciarse una nueva contienda judicial, desconociéndose así todo lo actuado y resuelto en sede del TAOP. 4.- Frente a esta situación de hecho, el actor inicia acción de amparo Ley 16.986 contra el Estado Nacional con el fin de que se declare judicialmente la inaplicabilidad del Decreto 1349/01 y la Resolución Nro. 55/01 de la Subsecretaría de Coordinación del Ministerio de Infraestructura y Vivienda y, en consecuencia, tramite y se resuelva por ante el TAOP el recurso extraordinario presentado por el Estado Nacional, a cuyos fines solicitó que el TAOP mantenga su competencia y jurisdicción. 5.- El fallo de Primera Instancia hizo lugar al reclamo del actor declarando básicamente: 1) la nulidad de la Resolución Nro. 55/01 citada, así como el art. 3ro. del Dcto. 1349/01 en la que se funda; 2) la inoponibilidad, respecto de la actora, de la disolución del TAOP dispuesta por el art. 4to del Decreto aludido, ordenando así a dicho Tribunal Arbitral a mantener su jurisdicción y competencia a los fines de pronunciarse respecto del Recurso Extraordinario interpuesto por el Estado Nacional. 6.- Apelada esta sentencia por el Estado Nacional, la Sala IV del Fuero ContenciosoAdministrativo Federal se pronuncia, en el fallo aquí en comentario y por voto mayoritario, revocando la sentencia de primera instancia y otorgando a las partes el derecho a deducir, dentro del plazo de treinta días hábiles judiciales de notificada la sentencia, recurso judicial ordinario de apelación contra el fallo del Tribunal Arbitral de Obras Públicas. Revisten trascendental importancia los fundamentos esgrimidos por el voto mayoritario, atento la gravedad de las afirmaciones allí sostenidas y las consecuencias que las mismas acarrean. A ellos nos referimos en el Punto IV del presente. 7.- Por su parte, el voto en disidencia del Dr. Uslenghi, también resuelve revocar la sentencia de Primera Instancia pero rechazando la demanda de amparo entablada por el actor por cuestiones meramente formales, sin entrar en el fondo de la cuestión. II.- EL PROBLEMA PLANTEADO Teniendo en cuenta que lo importante en la lectura de un fallo reside en lo que los jueces resuelven frente al problema planteado para pasar luego a los fundamentos que para ello se esgrimieron, el problema planteado aquí por el actor se centra en lo siguiente: En la causa iniciada por el actor ante el TAOP y fallada por dicho Tribunal, no había resolución firme del TAOP, pues el Estado Nacional había interpuesto Recurso Extraordinario contra dicho laudo arbitral. Frente a esta situación, y dictado el Dcto. 1349/01 que disolvió el Tribunal Arbitral, una Resolución Ministerial dispuso INICIAR UN NUEVO PLEITO por ante la Justicia, alegando para ello lo dispuesto en el art. 3ro. del aludido Dcto. 1349/01 . Frente a esta situación, que implica ignorar la existencia de toda la contienda llevada a cabo en sede del TAOP, el actor inicia la acción de amparo solicitando entonces al Poder Judicial ordene continuar ante el TAOP el trámite del Recurso Extraordinario interpuesto por el Estado, solicitando consecuentemente para ello, la declaración de inaplicabilidad del Dcto. 1349/01 y la Resolución Ministerial en cuestión. II.1 LA SOLUCION ADOPTADA El voto de la mayoría, si bien no hace lugar a lo peticionado por el reclamante (que el recurso extraordinario tramite por ante el TAOP), tampoco confirma el criterio impuesto por la Resolución impugnada (iniciar un nuevo pleito). En efecto, la resolución mayoritaria se centra en aplicar al caso, las disposiciones del art. 763 del CPCCN y art. 25 último párrafo de la Ley 19.549. Considera así que corresponde entender al tribunal jerárquicamente superior al juez a quien habría correspondido resolver si la cuestión no se hubiese sometido a árbitros (la negrita nos pertenece). Y conforme ello, y en aplicación del art. 25 último párrafo de la Ley 19.549, la Sala otorga a AMBAS PARTES, el derecho a deducir dentro del plazo de 30 días hábiles judiciales, recurso judicial ordinario contra el fallo del TAOP. A nuestro entender, este razonamiento expuesto parte de un error de suma importancia, cual es el de modificar la situación de hecho existente. Y precisamente la situación de hecho es que la cuestión fue sometida a un Tribunal Arbitral específico, bajo cuya vigencia se dictó el laudo en cuestión. No pueden entonces los jueces, en su análisis, desconocer abiertamente tal situación y mucho menos considerar que la cuestión debe entonces ahora resolverse «como si no se hubiese sometido a árbitros», cuando la realidad indica que la causa fue tramitada y decidida por un Tribunal Arbitral. Se parte entonces de supuesto fáctico equivocado, desconociéndose y modificándose los hechos; por lo que consecuentemente en este punto, el razonamiento es inválido . III.- LA CUESTION DE FORMA. RECHAZO DEL AMPARO POR VENCIMIENTO DE PLAZO Sin perjuicio de que lo sustancioso de este análisis recae sobre la cuestión de fondo y los argumentos esgrimidos por el Tribunal en el fallo en comentario, corresponde igualmente señalar aquí las cuestiones formales involucradas en la resolución; las que en el caso se encuentran referidas al cumplimiento del plazo establecido en el art. 2 inc. e) de la Ley 16.986. Sobre este particular, cabe destacar que mientras la mayoría admite la interposición temporánea de la acción con fundamento en el principio pro actione, ante la falta de una plena certeza sobre el conocimiento que la actora pudo haber tenido respecto de la totalidad de las actuaciones, el Juez en disidencia rechaza la acción de amparo por considerar transcurrido el plazo de 15 días previsto en el art. 2 inc. e) de la ley 16.986. Cabe tener en cuenta aquí que el actor, una vez notificado de la Res. 55/01, solicitó la vista de las actuaciones. Consecuentemente con ello, éste alega que el plazo de caducidad de 15 días, fue suspendido por el aludido pedido de vista efectuado, y que consecuentemente dicho plazo de caducidad debía ser computado recién a partir de la toma de vista aludida. Sin embargo, el juez disidente argumenta que en este caso el pedido de vista no tuvo por efecto suspender el plazo de caducidad para iniciar el amparo . Por lo que frente a ello, el pedido de vista y la concesión de ese derecho nada agregaron de nuevo al conocimiento del actor. Sin lugar a dudas, y frente a esta peculiar situación, entendemos más justa la solución adoptada por la mayoría que permite tener por presentada en tiempo la acción de amparo, permitiendo así al particular reclamante, ver satisfecho su derecho al pronunciamiento judicial solicitado sobre el fondo de la cuestión. IV.- LA CUESTION DE FONDO. LA DECISION DE LA SALA SENTENCIANTE.-SUS ARGUMENTOS: El fallo de la mayoría se sustenta, en un «exámen preliminar acerca de la legitimitad del régimen jurídico sobre el cual, en cuestiones como las involucradas en autos, se pretendió encontrar sustento al funcionamiento del Tribunal Arbitral de Obras Públicas», según las propias palabras de los jueces sentenciantes. Al respecto, cabe destacar en primer lugar que el análisis efectuado por el Tribunal actuante, sobre la invocada legalidad de la disolución del TAOP, no resulta en rigor conducente a los fines de la cuestión planteada en la causa. En efecto, adviértase que el objeto de la acción de amparo iniciada por el actor no estaba encaminada a obtener la declaración de nulidad del Dcto. 1349/01 en cuanto disuelve el TAOP, sino simplemente a solicitar la INAPLICABILIDAD del art. 3ro. de dicho Decreto al caso particular, a los fines de que pueda tramitarse en sede del TAOP el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional contra el laudo arbitral . La juridicidad o ilegalidad de la disolución en sí del Tribunal, es una cuestión ajena a la contienda en cuanto no fue cuestionada por el actor. Lo único que estaba en juicio era determinar si conforme los hechos descriptos y el derecho invocado, era aplicable o inaplicable al actor (y en caso de serle aplicable, determinar el alcance de tal aplicación) el art. 3ro. del Dcto. 1349/01, en el que se sustentaba la Res. 55/01, que le ordenaba iniciar un nuevo juicio en la Justicia. Frente a ello, fácil es colegir que los argumentos esgrimidos por el voto mayoritario, centrados todos ellos en resaltar la supuesta ilegitimidad del funcionamiento del TAOP a lo largo de toda su trayectoria y el «restablecimiento de la juridicidad» impuesta, a su entender, por el Dcto. 1349/01, cuando ello no fue puesto en tela de juicio, no resultan estrictamente conducentes a los fines de dirimir la contienda conforme los términos planteados por el actor y lo finalmente resuelto por el Tribunal. Tal vez, otras fueron las causas que motivaron dicho análisis, a nuestro juicio equivocado. IV.1.- EL INVOCADO CARÁCTER TEMPORARIO DEL TRIBUNAL ARBITRAL DE OBRAS PUBLICAS. 1.- Luego de hacer mención, el voto mayoritario, a la Ley 12.910 y su Decreto reglamentario 11.511/47 por el que se creó la entonces Comisión Arbitral (luego convertida en Tribunal Arbitral de Obras Públicas), sostiene en este punto la Sala actuante que una vez sancionada la Ley de Obras Públicas 13.064, la directiva legislativa específica en materia de obras públicas nacionales, es contraria a toda otra jurisdicción que no sea la judicial contenciosoadministrativa; estableciéndose así, sólo con carácter de excepción temporaria, la jurisdicción judicial voluntaria para el contratista hasta tanto no se dictara la ley que rigiera el trámite en lo contenciosoadministrativo (cfr. Art. 55 ley 13.064). Período transitorio éste que, según la Sala, finalizó en 1950 con el dictado de la ley 13.998 que reguló el fuero contencioso administrativo; o bien en última instancia en 1972 con el dictado de la ley 19.549, atento las previsiones contenidas en el Título IV referentes al proceso judicial. 2.- Estas afirmaciones equivalen entonces a sostener que desde 1950 hasta el 2001 (año en que se disolvió el TAOP por Dcto. 1349/01) es decir durante más de 50 años; o bien desde 1972 al 2001, es decir durante casi 30 años, el Tribunal Arbitral actuó «ilegítimamente» según el fallo analizado. Lo cual entendemos constituye, no sólo una expresión errónea sino también imprudente, por los alcances que la misma pudieren eventualmente implicar. 2.1.- En efecto, es errónea puesto que una actuación es ilegítima cuando no se sustenta en una normativa jurídica determinada, o bien cuando dicha normativa declarada inconstitucional por tribunal judicial competente en sentencia firme. Ninguno de estos supuestos se presentan respecto de la actuación del TAOP. El Tribunal Arbitral actuó y funcionó a lo largo de todos sus años de existencia, basado en su propia normativa específica que reguló su funcionamiento, la que nunca mereció tacha alguna de inconstitucionalidad. Por lo que en este punto, mal puede sostenerse su «ilegitimidad de actuación», toda vez que dicho Tribunal funcionó conforme a derecho y avalado por la propia Corte Suprema de Justicia, la que a lo largo de toda su jurisprudencia sobre el particular , mantuvo la legitimidad de sus normas específicas. Es más, la propia Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado incluso estableciendo la improcedencia de la invocación de la doctrina de la arbitrariedad para abrir el Recurso Extraordinario contra los laudos del Tribunal, por ser ella adversa a los fines de la Ley 12.910. 2.2. También estimamos de alguna manera imprudentes las manifestaciones vertidas por la Sala sentenciante, puesto que tras más de 50 años de sucesiva y continua actuación del Tribunal, sostener ahora en forma genérica y sin existencia estricta de «caso» en este punto (puesto que en el fallo en comentario, no se encuentra en tela de juicio la ilegitimidad de la normativa del funcionamiento del TAOP) la pretendida ilegitimidad de su funcionamiento, desde 1950 en adelante, implica: · Contradecir el criterio de Corte Suprema de Justicia, la que en forma unánime ha sostenido la legalidad de actuación del Tribunal y la irrevisibilidad judicial de sus laudos. · Someter a los laudos arbitrales dictados durante todos estos largos años, a una injusta e innecesaria «sospecha de ilegalidad», cuando muchos han pasado ya en autoridad de cosa juzgada. 3.- Por otra parte, y tal como se demuestra en el Punto IV.2 siguiente, también resulta errónea la afirmación esgrimida en el sentido de que la jurisdicción arbitral fue mantenida sin el debido sustento legislativo y sólo por vía de decretos. Consecuentemente con lo expuesto, la actuación del Tribunal, conforme su propia normativa, no tuvo nunca carácter temporario ni se opuso a directiva legal alguna, por cuanto, en primer lugar, su jurisdicción siempre fue voluntaria, es decir ha funcionado siempre como una opción frente a la Justicia a ejercer libremente por los particulares; por lo que dado tal carácter, en nada priva ni se opone la normativa del TAOP, a la jurisdicción del fuero contenciosoadministrativo. En segundo lugar, porque su funcionamiento estuvo regulado por un régimen jurídico especial, que como tal prevalece sobre el general, avalado a su vez por normas legales y por la jurisprudencia del Máximo Tribunal que jamás declaró la inconstitucionalidad de ninguna de sus normas de funcionamiento. Razones éstas por las cuales sostener ahora que el Tribunal Arbitral actuó ilegítimamente desde 1950 hasta el 2001 en que fue suprimido, no resulta ni razonable ni ajustado a derecho. IV.2.- REGIMEN LEGAL DE ACTUACION DEL TRIBUNAL. RESTRICCION A LA VIA JUDICIAL SIN SUSTENTO LEGISLATIVO El fallo en comentario efectúa allí una reseña de la normativa de funcionamiento del TAOP , para concluir que tal jurisdicción, con restricción a la vía judicial, no cuenta con el debido sustento legislativo, habiéndose instrumentado sólo por la vía de decretos. Al respecto, en primer lugar cabe señalar que su instrumentación a través de distintos decretos obedeció a las sucesivas reglamentaciones de las que fue objeto su régimen de funcionamiento; circunstancia ésta que no constituye de por sí una actuación ilegal, toda vez que ella encuentra amparo en lo establecido en el art. 99 inc. 1 y 2 de la Constitución Nacional (anterior art. 86). Consecuentemente, y reiterando lo arriba expuesto, mientras no se declare judicialmente la ilegalidad o inconstitucionalidad de tales normas, éstas mantienen su plena vigencia y validez. Y la Corte Suprema de Justicia nunca se expidió sosteniendo la inconstitucionalidad de dichos decretos; por lo que siendo así legítima tal normativa, fue consecuentemente legítima la actuación del Tribunal. En segundo lugar, no es cierto que la normativa del TAOP sólo se haya instrumentado por decretos sin sustento de orden legal alguno: 1) Su creación como «Comisión Arbitral» por el Dcto. 11.511/47, fue a instancias de lo dispuesto expresamente por la Ley 12.910, la que ya fijara entonces, en su art. 7, la renuncia automática a la acción judicial en caso de acogimiento a dichas normas reglamentarias a dictarse. 2) Luego, con el correr del tiempo, la «Comisión Arbitral» se transformó en el «Tribunal Arbitral de Obras Públicas de la Ley 12.910» (el subrayado nos pertenece), circunstancia ésta que pone en incuestionable relieve que dicho Tribunal tuvo su origen en los preceptos de la Ley 12.910. 3) Posteriormente y ya actuando como «Tribunal Arbitral», tuvo ratificación legislativa en dos oportunidades: 3.1) Ley 21.250: Esta ley dictada en el año 1976 ratifica expresamente los Decretos 2874 y 2875, ambos del 10 de Octubre de 1975. El decreto 2875, en su art. 3 expresamente alude a la posibilidad de acudir ante el Tribunal Arbitral de la Ley 12.910 de acuerdo a su normativa allí citada. Esto consecuentemente implica: · La ratificación dada por la Ley 21.250 a la jurisdicción y funcionamiento del ya entonces «Tribunal Arbitral de Obras Públicas». · La ratificación dada por la Ley 21.250 a los Decretos que componen la normativa reglamentaria procedimental del citado Tribunal. Todo lo cual no hace sino demostrar la sin razón de los fundamentos esgrimidos por la mayoría en el fallo en comentario, en cuanto sostienen la falta de sustento legislativo y la ilegitimidad de los decretos que conformaron la regulación del Tribunal. 3.2) Ley 22.460: Esta ley del año 1981 que regula los servicios de Consultoría, establece expresamente en su art. 27 la opción para los consultores o firmas consultoras, de acudir en única instancia ante el Tribunal Arbitral de la Ley 12.910 a dirimir las controversias derivadas de los tales contratos. Lo que demuestra y refuerza el basamento legal que ha sustentando al TAOP, cuya competencia fue ampliada aquí a las cuestiones derivadas de los servicios de consultoría por ley formal del Congreso de la Nación. Esta circunstancia asimismo pone de resalto el hecho de que el propio legislador ha avalado una vez más el funcionamiento del citado Tribunal al encomendar optativamente su jurisdicción para la resolución de los conflictos derivados de los contratos de consultoría. 4) Finalmente, tampoco puede obviarse una clara circunstancia, dada por el hecho de que si tal como ahora pretende sostenerse, el TAOP no hubiera tenido rango legal, no hubiera en modo alguno sido necesario acudir a la delegación de facultades otorgada por la Ley 25.414 para dictar el Decreto1349/01 que elimina dicho Tribunal. Nótese que este Decreto 1349/01 en su último Considerando fundamenta la mentada eliminación del TAOP, precisamente en el uso de tales atribuciones delegadas por el Congreso Nacional. Si el TAOP no tuviera rango legal, ello no sería necesario y bastaría un simple decreto para suprimirlo. Lo que no fue así. Por lo que lo palmario de los hechos nos releva de cualquier otro comentario al respecto. IV.3.- REPARTO CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS Y GARANTIA DE DEFENSA EN JUICIO Alega también el voto mayoritario que la jurisdicción del TAOP de la manera en que ha sido instrumentada, ha transgredido el reparto constitucional de competencias, a la luz del principio de división de poderes y la garantía de defensa en juicio, toda vez que ambos principios exigen el establecimiento de tribunales jurisdiccionales administrativos «sólo por ley del Congreso». IV.3.1. EL REPARTO CONSTITUCIONAL Resulta en este particular cita obligada la doctrina de nuestra Corte Suprema de Justicia en el leading case «Fernández Arias» , en el cual esencialmente si bien nuestro Máximo Tribunal reconoce la validez de los pronunciamientos dictados por organismos administrativos jurisdiccionales, determina que los mismos deben quedar sujetos a control judicial suficiente, a fin de impedir el ejercicio de un poder absolutamente discrecional. Dicho control judicial deberá ser el que resulte de un conjunto de factores y circunstancias variables como la naturaleza del derecho individual invocado, la magnitud de los intereses públicos, la mayor o menor descentralización del tribunal, etc. El control judicial suficiente, según la doctrina de este fallo equivale: a) reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios, b) negación a los tribunales administrativos a dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y el derecho controvertido. La mera facultad de deducir recurso extraordinario basado en inconstitucionalidad o arbitrariedad, no satisface las exigencias de necesaria revisión judicial. Ahora bien, la Corte también estableció en dicho pronunciamiento como supuesto de excepción los casos en que, existiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la judicial. Consecuentemente, la existencia de una opción legal y el voluntario sometimiento del particular a la jurisdicción arbitral, se erigen como presupuestos determinantes para excluír una ulterior revisión judicial de la causa, respetando así el reparto de competencias y la división constitucional de poderes Por lo que los argumentos de la Sala en tal sentido, devienen claramente endebles IV.3.2. LA GARANTIA DE DEFENSA EN JUICIO La garantía de defensa en juicio fue absolutamente respetada por las normas de funcionamiento del TAOP. El procedimiento ante su sede contemplaba un trámite similar al judicial, con audiencias obligatorias de conciliación, apertura a prueba de las actuaciones, declaración de puro derecho, y los debidos traslados a las partes, estableciéndose incluso la aplicación supletoria del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación para todo lo no dispuesto expresamente en su normativa. Por lo que en modo alguno puede sostenerse violación a esta garantía constitucional por parte de las normas de funcionamiento del Tribunal Arbitral. IV.3.3. ESTABLECIMIENTO DE TRIBUNALES JURISDICCIONALES ADMINISTRATIVOS POR LEY DEL CONGRESO. Finalmente y en lo que respecta a este particular, ya hemos visto en el Punto IV.2. anterior, como el TAOP no sólo fue creado a instancias de una ley formal -la ley 12.910-, sino como también fue luego ratificado legalmente en distintas oportunidades. Por lo que también en este aspecto, los argumentos del voto mayoritario no resultan, a nuestro entender, ajustados al real escenario de hecho y de derecho que ha regulado la actuación del TAOP. IV.4.- DISOLUCION DEL TRIBUNAL ARBITRAL. Decreto 1349/01. Por medio del Decreto 1349/01 se ha procedido a disolver al Tribunal Arbitral de Obras Públicas. Según la mayoría del fallo en comentario, con tal decreto se ha restablecido así la juridicidad, en armonía con la ley 13.064, con la distribución constitucional de competencias y la garantía de defensa en juicio. Ya hemos visto supra como la distribución constitucional de competencias y la garantía de defensa en juicio, en nada han sido vulneradas con el funcionamiento del TAOP. Muy por el contrario, la finalidad de su creación y funcionamiento fue siempre la de crear una instancia especializada en cuestiones muy específicas y complejas, absolutamente gratuita y rápida (en comparación con la justicia) en donde los particulares que así lo deseen y opten por su jurisdicción, puedan ventilar y dirimir allí sus controversias. Por lo que la disolución del Tribunal, lejos de restablecer la juridicidad no hizo sino vulnerarla, teniendo en cuenta para ello las razones esgrimidas para su eliminación. En efecto, conforme lo expresan los propios Considerandos del Dcto. 1349/01 -los que no fueron analizados por la Sala Sentenciante para juzgar la legitimidad de la supresión del TAOP-, las razones invocadas en dicho decreto fueron otras muy distintas a las esgrimidas por el voto de la mayoría en el fallo sub-exámine. Así, según dicho decreto el Tribunal Arbitral fue disuelto por considerar que se trataba de un organismo innecesario para el cumplimiento de los fines del Estado, sustentándose en las disposiciones de la Ley 25.414 que determina los alcances de la delegación del ejercicio de atribuciones legislativas al Poder Ejecutivo. Por las razones que a continuación muy brevemente se exponen, se demuestra que: · conforme las propias disposiciones de la Ley 25.414, el Poder Ejecutivo se ha excedido abiertamente en el invocado uso de tales facultades para disolver el Tribunal Arbitral de Obras Públicas. · En modo alguno el TAOP era un organismo innecesario, ni mucho menos costoso como para justificar su eliminación. IV.4.1. EXCESO EN LAS FACULTADES DELEGADAS POR LA LEY 25.414 a) En primer lugar y conforme reza del art.1 Pto. I de la ley 25.414, el Poder Ejecutivo se encontraba facultado para decidir la fusión o centralización de las entidades allí mencionadas o la descentralización de organismos de la administración central (cfr. inc. a) Asimismo se lo facultaba para transformar entidades autárquicas, reparticiones descentralizadas o desconcentradas en empresas públicas, sociedades del estado u otras formas de organización jurídica (cfr. inc. b). Ello así, nos encontramos entonces frente a la situación de que la mencionada Ley refiere a que el Poder Ejecutivo tiene básicamente, la posibilidad de fusionar o centralizar organismos, la posibilidad de descentralización los mismos, o bien proceder a su transformación. Pero en modo alguno prevé la posibilidad de la directa supresión de un organismo; tal se efectuó respecto del Tribunal Arbitral de Obras Públicas. b) En segundo lugar, debe tenerse aquí muy en cuenta la naturaleza jurídica de dicho Tribunal Arbitral; puesto que el mismo no constituye en rigor ni siquiera un organismo de la Administración Pública Nacional que como tal pueda estar directamente involucrado en las disposiciones y facultades que al Poder Ejecutivo le acuerda la Ley 25.414. En efecto, el Tribunal Arbitral de Obras Públicas, aunque funcionalmente se encuentre inserto en la esfera del Poder Ejecutivo Nacional, el mismo reviste desde sus orígenes el carácter paritario y colegiado que lo tipifica, siendo conformado como un organismo jurisdiccional que actúa a opción de los particulares, revistiendo sus decisiones, resoluciones finales con fuerza de verdad legal (Cfr. Dcto. 1496/91- art. 6) . Es decir entonces que el Tribunal Arbitral contaba con las siguientes características: · Su composición se integraba por el sector público y el privado (el Dcto. 11.511/47 – art. 8vo, determinó su integración por dos funcionarios del Estado y un representante de las Empresas Constructoras); por lo que como tal, no puede ser asimilado a un organismo de la Administración Pública Nacional. · No era un órgano consultivo ni de asesoramiento. · Era un Tribunal de solución de controversias, cuyos pronunciamientos están dotados de fuerza de verdad legal. · Su competencia sólo se habilitaba a opción de los particulares interesados. · Su funcionamiento era absolutamente GRATUITO tanto para los particulares como para el propio Estado por cuanto: – Por un lado, en lo que hace al particular, puesto que por el hecho de requerir su intervención el particular no debe abonar ninguna tasa por el servicio del Tribunal. Esta gratitud mencionada se reflejaba también en la inexistencia tanto de condena en costas como de regulación de honorarios. – Por otro lado, en lo que hace a los funcionarios que lo integraban, por ser ya funcionarios de la Administración, el Estado no debía abonarles sueldo u honorario alguno adicional por su desempeño como árbitros del Tribunal Arbitral. Lo que implicaba que el Tribunal tiene un costo absolutamente nulo para el Estado Argentino. · Conforme lo sostenido por la Procuración del Tesoro , resultaba inaplicable a sus laudos el art. 99 del Dcto. 1759/72 (T.O. Dcto. 1883/91) Reglamentario de la Ley 19.549 de Procedimientos Administrativos, que contempla el control atenuado por el Superior respecto de actos producidos en ejercicio de una facultad jurisdiccional. De lo expuesto se desprende entonces que el Tribunal Arbitral de Obras Públicas, no podía ser asimilado a un organismo de la Administración Pública, y como tal mal pudo haber estado incluído en las disposiciones arriba señaladas de la Ley 25.414. c) Finalmente, corresponde considerar lo establecido en el inc.f) del Pto. I del art. 1ro. de la Ley 25.414. Allí se atribuía al Poder Ejecutivo la facultad de derogar total o parcialmente normas específicas de rango legislativo que afecten o regulen el funcionamiento operativo de organismos o entes de la administración descentralizada, empresas estatales o mixtas o entidades públicas no estatales EXCEPTO las materias allí determinadas, entre las cuales se fija la relacionada a la tutela de intereses legítimos o derechos subjetivos de los administrados. Si bien y conforme lo arriba expuesto, en primer lugar corresponde afirmar que Tribunal Arbitral no encuadraba en ninguno de los esquemas jurídicos contemplados en esta norma (entes descentralizados, empresas estatales o mixtas , entidades públicas no estatales), cabe aquí tener muy en cuenta que su supresión precisamente ha alterado y violentando lo contemplado en dicha ley, toda vez que inevitablemente se produjo un avasallamiento sobre los derechos subjetivos de los particulares que han optado por someter sus controversias a la jurisdicción del citado Tribunal, puesto que para todo aquel particular que tenía expedientes en trámite por ante el Tribunal Arbitral, y por lo tanto portador de un verdadero y absoluto derecho subjetivo, la supresión de esta jurisdicción le implicó el aniquilamiento de un derecho adquirido, el derecho al juez que libremente había elegido para dirimir sus controversias con el Estado Nacional, en un todo de conformidad con la normativa vigente en la materia. Ello por cuanto el tratamiento otorgado en el Decreto 1349/01 respecto de las causas en trámite implicó sustituír un proceso arbitral por un procedimiento administrativo que ya fue previamente transitado por el particular con resultado desfavorable a sus pretensiones (puesto que para acudir al TAOP debía agotarse previamente la instancia administrativa), o por un proceso judicial no querido, sustituyendo un Tribunal paritario, colegiado, especializado y gratuito por una justicia onerosa, lenta y un fuero absolutamente colapsado. Todo lo cual implicó una verdadera violación a los derechos constitucionales de debido proceso, defensa en juicio, juez natural y propiedad entre otros. Consecuentemente, la eliminación del Tribunal Arbitral implicó asimismo una clara violación a lo dispuesto en el art. 1ro. Pto. I inc. f) de la Ley 25.414, en la cual pretendió sustentarse. V.- A MODO DE CONCLUSION El Tribunal Arbitral de Obras Públicas, que durante más de 50 años de ininterrumpida trayectoria, constituyó una alternativa a la vía judicial para entender en cuestiones técnicamente complejas y económicamente elevadas, como son las que constituían su ámbito de competencia, no sólo ha sido injustamente disuelto invocando razones que no son tales y normas que no facultan para ello , sino lo que aún es más grave, sustituída su específica y tradicional jurisdicción por la mera vía administrativa (por la que todos los particulares con causas en trámite en el TAOP han ya atravesado), o según los casos, por la vía judicial ordinaria, que resulta onerosa, sumamente lenta y hoy colapasada, sin conocimiento especifico en las cuestiones que conformaban su competencia. La decisión tomada así por el Poder Ejecutivo se ha instrumentado en una norma violatoria de los más elementales derechos y garantías constitucionales consagradas en nuestra Carta Fundamental. Por lo que lejos de restituírse con esta medida la juridicidad perdida, como esgrime el voto mayoritario, se ha disuelto la única vía optativa y alternativa a la judicial en donde poder dirimir las controversias con el Estado Nacional. En épocas donde se alzan todas las voces a favor del arbitraje, donde las nuevas normas y tendencias enfocan y destacan claramente la necesaria existencia de estos Tribunales y procedimientos ágiles y técnicamente especializados, en épocas donde el fuero contenciosoadministrativo se muestra sobrepasado por las circunstancias de público conocimiento, y con su mayor grado de lentitud para tramitar y resolver contiendas ordinarias de larga duración, paradógicamente se decide eliminar al tradicional Tribunal Arbitral de Obras Públicas de la Ley 12.910. Quizás cuando más se lo necesitaba. Sorprenden también los argumentos del voto mayoritario, en cuanto se alega una ilegitimidad de actuación del TAOP de nada menos que de 50 años hacia atrás, sembrando así confusión e inseguridad jurídica respecto incluso de un Tribunal que a la fecha está suprimido. Lo que de alguna manera equivale a sostener que durante estos 50 años dictaminaron y fallaron en forma contraria a derecho todos los Procuradores Fiscales de la Corte Suprema, todos los ministros de la Corte Suprema, toda la doctrina y todos los Directores de los Departamentos Jurídicos que fallaron y actuaron en las distintas causas que motivaron la nutrida jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal, quien ha respaldado siempre el funcionamiento del TAOP y nunca declarado inconstitucional o ilegal su específica normativa. Entendemos que es momento de construir y no de destruir. Si las instituciones, organismos o entidades públicas presentan falencias determinadas o reclaman nueva conformación o funcionamiento, o adecuación a los nuevos tiempos y necesidades, no es suprimiendo el organismo como se soluciona el problema sino reorganizándolo en función de sanear las falencias detectadas, permitiendo la continuidad del mismo y de los fines para los cuales éste ha sido creado. El Tribunal Arbitral, fue eliminado alegándose razones de costos, cuando su funcionamiento era absolutamente gratuito, y por considerarlo innecesario a los fines del Estado, cuando ahora el propio Estado no tiene a donde acudir para dirimir en forma rápida y especializada, por ejemplo, las distintas incidencias que se plantean en torno al régimen de redeterminación de precios en las obras públicas a tenor de la aplicación del régimen del Dcto. 1295/02 y sus normas reglamentarias y complementarias. Es todo un contrasentido. Y nos urge volver a la coherencia y a la razonabilidad perdida. |