| Del 26 al 30 de Septiembre de 2005 XIV Congreso Argentino de Vialidad y Tránsito – Buenos Aires, Argentina Auspiciado por la Asociación Argentina de Carreteras Centro de Exposiciones de la Ciudad de Buenos Aires. |
| I. El problema de la estructura institucional. Su importancia. Desde hace varias décadas que el sistema vial argentino se encuentra en un grave estado de paralización. Con la excepción de algunos accesos a grandes ciudades ejecutados en la década del ´90, puede afirmarse que los caminos argentinos son hoy los mismos que 40 años atrás. Los desafíos y las necesidades han crecido enormemente. Pero la Vialidad argentina que en otra época constituyó un medio promotor y facilitador del desarrollo económico, es hoy un cuello de botella. No hay suficientes caminos, faltan caminos en lugares estratégicos, la producción, el comercio, los servicios y la economía en general sufren de fletes carreteros caros y lentos que nos quitan competitividad y posibilidades en el mundo. La industria, el agro, el turismo y la minería necesitan más y mejores caminos, accesos a los puertos argentinos y chilenos. Sin embargo, como se ha dicho, aunque estas necesidades crecientes son conocidas por todos no ha existido una reacción adecuada. Todo lo contrario, existen graves problemas institucionales que van desde lo administrativo hasta lo financiero, abarcando también los aspectos jurídicos. Sin advertirlo, sin que haya alarmas altisonantes, nuestro país ha llegado a una verdadera crisis vial, en la cual los caminos son necesarios, no se construyen ni pueden construirse con el actual sistema institucional. Sin una reacción institucional abarcativa y profunda, el pronóstico indica que el sistema vial argentino seguirá siendo el mismo y nuestra capacidad de producción y de comercio también seguirá estancada. En general siempre que la sociedad aprecia que existe un problema grave en cualquier ámbito se produce una reacción institucional. La modificación de viejas estructuras o la creación de nuevas instituciones es la respuesta natural a los problemas de desarrollo social y puede afirmarse que mientras no haya reacción institucional no existe conciencia social ni abordaje del problema. El caos institucional, en que se desenvuelve la actividad caminera nacional, demuestra claramente que como sociedad, no estamos al corriente de los problemas y necesidades, que la vialidad argentina requiere para dar servicio y respuesta a la producción, al comercio y a la actividad económica y social. La situación actual, se caracteriza por la existencia de problemas institucionales, tanto en la política vial, como en su ejecución. Existen distintos organismos dentro de la jurisdicción federal, que se ocupan de competencias muy similares, con criterios muchas veces divergentes. Hay además, problemas graves de ejecución presupuestaria, que se reflejan a la hora de ejecutar las obras. No existe un organismo técnico y político que identifique las necesidades y las priorice de acuerdo a criterios objetivos de servicio y factibilidad. El criterio con que se eligen las obras, está influenciado por la política electoral y no existe una consulta, ni siquiera superficial, entre quienes ejecutan la política vial y los actores de la economía, los cuales están totalmente desvinculados. En tales condiciones, como veremos, la mayoría de las tareas pendientes de la Vialidad Argentina, se postergan año tras año sin que sean objeto de un análisis realista, que conduzca a la satisfacción de estas necesidades de la sociedad. I.1. El cambio de los mercados externos y su reflejo en la infraestructura vial. Durante las últimas tres décadas, la realidad internacional ha ido generando condiciones de mercado, que implican un verdadero cambio de sentido en la integración física de nuestro país. Brasil y Chile, que durante décadas fueron las dos «hipótesis de guerra» del Estado Argentino, pasaron a ser importantísimos socios comerciales El sentido norte-sur en que fue desarrollada nuestra infraestructura, con salidas portuarias en el centro del país, debe ser ahora complementada por una integración este-oeste, que permita el intenso comercio del Mercosur y la integración con la Cuenca del Pacífico. Los desafíos son entonces de enorme magnitud. Además, como se verá más adelante, existen verdaderos «agujeros negros», como los caminos rurales o el acceso a los puertos, problemas cuya solución ha sido postergada durante décadas y que ahogan el desarrollo económico argentino. I.1.1. El ejemplo de la historia Nuestro país advierte tardíamente, recién en la década del ´30 que en el mundo de transporte ha aparecido un nuevo protagonista, el camión. En un país cuya economía era fundamentalmente agropecuaria, contar con un sistema de transportes idóneo y barato, era una prioridad absoluta. Hasta entonces, el sistema ferroviario argentino había cumplido satisfactoriamente estas necesidades. Pero, a partir de la terminación de la primera guerra en 1918, la economía de transportes se transforma profundamente y requiere del transporte carretero, para asegurar su competitividad. En 1930, en pleno desarrollo de la crisis del ´29, se toma conciencia de que la economía nacional, padecería trastornos adicionales de extrema gravedad si no se desarrollaba una fuerte política de inversión vial, que transformara el sistema de transportes hasta entonces ferroviario, en un sistema mixto con preponderancia vial. En 1932 se promulga la Ley 11658, Ley Nacional de Vialidad y comienza el período de construcción vial más intenso que hubo en nuestro país, que duró hasta 1940 y que es el periodo fundacional de la vialidad argentina. Gracias a esta oportuna reacción durante la década del ´40, Argentina ya contaba con una red vial fuertemente desarrollada, superior en extensión y calidad a la de todos los países de Latinoamérica, lo cual le permitió seguir exportando y creciendo económicamente. Los desafíos actuales son equivalentes a los de entonces. Argentina necesita poner manos a la obra y reordenar institucionalmente su vialidad, para poder afrontar los desafíos del crecimiento económico. I. 2. Plan de este trabajo Este trabajo intenta contribuir al esclarecimiento de los siguientes problemas: a) un somero relevamiento de la realidad institucional vigente de las tareas pendientes de la vialidad argentina y su estado de desarrollo. b) El diseño de un actor institucional, que pueda afrontar el estado de crisis de la vialidad argentina. I.3. Situación Actual Consideramos, como se ha insinuado precedentemente, que la situación actual de la vialidad argentina es verdaderamente critica y que es imprescindible una reacción institucional, que produzca un cambio profundo en la acción y permita superar el estado actual. No se opone a lo expuesto, el crecimiento circunstancial que la actividad vial ha experimentado desde fines del 2003. Es evidente que esto es positivo, pero cuando analicemos los problemas viales en profundidad, advertiremos que este crecimiento circunstancial, no resuelve en lo más mínimo, la grave situación que desde años estamos atravesando. A continuación, se analizarán los problemas a los cuales estamos aludiendo: I.3.1. Desvinculación de la política vial respecto de los actores de la economía: Existe en nuestro país desde hace décadas, una total desvinculación entre quienes usan los caminos y quienes los planifican y construyen. La vinculación entre la política vial y los actores de la economía es absolutamente fundamental. Se trata de construir caminos, para que circulen la mayor cantidad de personas y mercancías y para que generen nuevos establecimientos, poblaciones y posibilidades de riqueza. Quizás un ejemplo aclare esto definitivamente:Durante años, nuestro país postergó la ampliación del «Acceso Norte» a la ciudad de Buenos Aires. Finalmente, en la década del noventa, se llevo a cabo, por medio del capital privado, esta obra tan postergada. Por supuesto que generó por si mismo una actividad económica equivalente a su inversión directa, esto es, unos cuatrocientos millones de dólares. Sin embargo, lo más sorprendente es la avalancha de inversiones pequeñas, medianas y grandes que originó la «panamericana», tantas y tales que continúan aun hoy. Baste decir -para describir este fenómeno de varios miles de millones de dólares, es que nació una nueva Ciudad, la de Pilar, que de un pueblo suburbano pasó a ser el centro de un riquísimo distrito. La programación de los caminos, tanto la de los nuevos como las de las inversiones en mantenimiento, debe estar profundamente vinculada en nuestro país a la actividad agropecuaria, industrial, minera, turística, etc. Y para ello es imprescindible la participación de estos sectores en la planificación, para que expresen las necesidades de sus respectivas actividades y también para que comprendan las limitaciones y las prioridades. En la actualidad, la autoridad vial se encuentra permanentemente presionada, por deseos de los políticos que gobiernan las distintas jurisdicciones, muy lejos de una comprensión global de las necesidades de la economía de transporte Corresponde señalar, que esta no es una cuestión de capacidad de los funcionarios que integran la autoridad vial, sino fundamentalmente un problema de competencia legal y de aceptación de que la actividad vial debe tener una independencia técnica que le permita funcionar al margen de la política de turno. I.3.2. Dos vialidades:Aunque parezca increíble, coexisten en nuestro país en la jurisdicción federal dos organismos viales, la Dirección Nacional de Vialidad y el Órgano de Control de Concesiones Viales. El OCCOVI comenzó tímidamente, ocupándose de las concesiones de los accesos a la Ciudad de Buenos Aires. Se llamaba entonces «OCCRABA». El resto de las concesiones viales era controlado por la DNV. Posteriormente se traspasaron al OCCRABA todas las concesiones viales, con lo cual pasó a llamarse OCCOVI. No existe ninguna razón para que existan estos dos organismos viales en jurisdicción federal. La diferencia entre la contratación normal de una obra pública y la contratación concesional no justifica en lo mas mínimo la existencia de dos organismos, con políticas diferentes, actitudes jurídicas distintas y comportamientos administrativos también distintos. La realidad que intuimos, es que la tradición de independencia de la DNV, (por cierto disminuida durante las últimas décadas), unida al deseo de los políticos de turno de controlar la actividad vial, es la única motivación, por cierto desviada, que explica esta división funcional. En definitiva más allá de las razones que pueden ser las que nosotros intuimos u otras, nuestro país tiene dos autoridades viales que coexisten en la jurisdicción federal, una para todos los contratos y otra para los contratos de concesión de caminos. I.3.3. Crisis financieraA partir de la reforma administrativa de los ´90, la Dirección Nacional de Vialidad perdió su fuente básica de financiación, esto es el impuesto a los combustibles, así como la autonomía recaudatoria de la cual gozaba hasta entonces. La Dirección Nacional de Vialidad pasó así a depender del presupuesto de la Nación, con lo cual perdió totalmente su autonomía financiera y lógicamente su capacidad de planificación. Es por todos conocido que desde 1991 en que la Dirección Nacional de Vialidad comenzó a depender del presupuesto acumuló una deuda considerable, que hasta el día de hoy permanece impaga y que salvo por los ejercicios 2003 y 2004, ha subejecutado crónicamente su presupuesto en porcentajes altísimos. Esto se debe a que hasta el año 2001 las cuentas de la Nación fueron crónicamente deficitarias, siendo la Dirección Nacional de Vialidad una mas de todas las variables de ajuste que la Nación utilizaba para intentar disminuir el desequilibrio presupuestario. La política caminera no puede depender del presupuesto, que se aprueba anualmente en medio de discusiones políticas, referidas al electoralismo circunstancial. Tienen que tener un flujo de fondos estable, a largo plazo que la haga totalmente independiente de la competencia por el poder. I.3.4. Tareas pendientesEn ese contexto la vialidad argentina no ha podido acometer los problemas más importantes. A continuación se formula una lista incompleta de estos temas que están íntimamente vinculados al desarrollo económico y social de nuestro país. I.3.4.1. Falta de una política unificada y versátil para los caminos rurales En un país fundamentalmente rural, en el cual la mayoría de las exportaciones son agropecuarias, parece increíble que no exista una política federal para el desarrollo de los caminos rurales, que pertenecen a las provincias y a los municipios. Existe una enorme anarquía en la prioridad y en el tratamiento financiero normativo que cada provincia le da a la cuestión y también una enorme disparidad, en cuanto a la calidad de caminos, que se verifica de municipio en municipio. Sin perder de vista el federalismo, es impostergable estructurar una política vial rural que permita la salida económica y ágil de la producción y que ensanche la frontera agropecuaria. I.3.4.2. Acceso a los puertosOtro tanto puede decirse, del acceso a los puertos de exportación, que sigue siendo un grave trastorno, con altísimos costos. Son válidos aquí los comentarios precedentes, que se hacen extensivos a toda la exportación de cualquier naturaleza. Permanecen pendientes como grandes asignaturas, todo el sistema de acceso vial y ferroviario a Rosario y el nudo del puerto de la Ciudad de Buenos Aires, entre los más importantes. I.3.4.3. Los caminos, la industria, el turismo y la mineríaNo se ha hecho un «mapa industrial», que permita determinar las necesidades de transporte de la industria, que en muchos casos, padece altísimos costos que le quitan competitividad. Lo mismo puede decirse del turismo y la minería, dos actividades que están desarrollándose vigorosamente en nuestro país, sin que existan programas viales que atiendan a sus necesidades de transporte presentes y futuras. Muchas zonas potencialmente ricas, permanecen inactivas por falta de caminos apropiados. Existe una total carencia de políticas viales, respecto de estas actividades. No hay ni proyectos, ni prioridades, ni mucho menos programas de inversión. I.3.4.4. El acceso a la Cuenca del PacíficoDurante las últimas dos décadas, la República de Chile ha desarrollado un enorme esfuerzo de difusión y conocimiento de la Cuenca del Pacífico, uno de los mercados más importantes del planeta. Se considera actualmente entre los expertos de negocios y comercio internacional, que Chile se encuentra a la cabeza en el conocimiento referido a estos mercados. La red comercial desarrollada por Chile, puede ser aprovechada por la economía argentina y chilena, en un programa asociativo, que de paso serviría para aventar antiguas rivalidades y pequeñeces. Este programa de integración, se presenta además como una importante alternativa frente a los trastornos permanentes del MERCOSUR, provocados por los cambios de las políticas económicas tanto brasileñas como argentinas, que no exhiben la estabilidad propia de un mercado común. Pero además Argentina, como «país de paso» entre Brasil y la Cuenca del Pacífico, puede aprovechar también marginalmente el comercio brasileño que se dirige hacia allí. Para ello es necesario desarrollar todos los pasos carreteros confiables en diversas latitudes, que son los que provocarán la integración física imprescindible, para que estas posibilidades se conviertan progresivamente en una realidad. I.3.4.5. Caminos del MercosurNo existe una investigación profunda sobre proyectos, prioridades y costos referidas a la integración física con Brasil, que a la luz del futuro comercio resulta imprescindible. La situación actual es tan crítica que hace algunos años, la rotura de un obenque del Puente Zarate-Brazo Largo dificultó el comercio bilateral durante más de un semestre, provocando altísimos costos de transporte de las vías alternativas. Tampoco existen programas ni planes para las obras necesarias para la internación de las mercancías provenientes de Brasil en Argentina, ni como se ha dicho, obras «de paso» entre Brasil y Chile. I.4. Conclusiones sobre la situación actual – Existe actualmente una desvinculación total de la política vial respecto de los actores de la economía. Las prioridades se definen por la urgencia y la política electoral.- Hay problemas graves en el orden institucional, donde coexisten organismos paralelos.- No existe un flujo de fondos jurídicamente asegurado, que permita el desarrollo de una política vial a largo plazo.- Se destaca el esfuerzo del gobierno actual por acometer los problemas inmediatos, pero también debe señalarse que esto no basta para resolver, los grandes problemas de la vialidad argentina.- La transformación de la vialidad argentina, puesta al servicio de la economía está pendiente y constituye un poderoso condicionante negativo a nuestro crecimiento económico.- Es imprescindible y urgente la aparición de un actor institucional que pueda acometer los grandes proyectos viales y poner nuevas bases al crecimiento económico. II. El nuevo actor institucional Consideraciones Generales El desafío que enfrentamos es realmente importante. Consiste en reestructurar institucionalmente la vialidad argentina para que pueda acometer los problemas postergados durante décadas, los caminos rurales, el acceso a los puertos, los caminos de la industria, el turismo y la minería, el acceso a la cuenca del Pacífico y los caminos del MERCOSUR entre otros. Los castigos y los premios del desafío son proporcionalmente importantes: si Argentina sigue postergando como lo ha hecho durante décadas este cambio imprescindible, su economía tendrá fuertes condicionamientos para el crecimiento en casi todos los órdenes de la actividad. Por citar sólo un ejemplo el plan agrario de 100 millones de toneladas o el desarrollo de una gran minería, objetivos que hoy están al alcance de la mano se diluyen completamente si pensamos en un país sin caminos. Pero también el premio es importantísimo: Argentina experimentará un verdadero salto cualitativo en su producción si tiene los caminos que la hora requiere. Esto implica convertir a la política vial en una política de estado, que debe cumplir permanentemente y sin perturbación de los gobiernos de turno, con los siguientes principios:a) Concentración administrativab) Planificación centralizada interdisciplinaria y dinámicac) Financiamiento independiented) Gestión privadae) Seguridad jurídicaConcentración administrativaEl nuevo actor institucional tiene que ser, sin lugar a dudas, nuestra Dirección Nacional de Vialidad, la institución histórica que ha construido casi todos los caminos importantes de la Argentina y cuyos expertos han diseñado la política vial argentina durante años. Es cierto que por razones presupuestarias y por otras inherentes a nuestra política electoral, la Dirección Nacional de Vialidad se encuentra hoy muy disminuida respecto de lo que fue en otras épocas. No obstante ello es el Organismo mejor dotado y el más organizado para trazar, ejecutar y administrar una verdadera política vial. En consecuencia la Dirección Nacional de Vialidad debe ser el único organismo vial de la jurisdicción federal y debe por tanto absorber otros organismos o unidades ejecutoras, tales como el OCCOVI. La interacción con otros actores de la economíaLa nueva Dirección Nacional de Vialidad, debe estar administrada por un Directorio en el que intervengan representantes del sector público en mayoría y representantes del sector privado, relacionados con la economía real, industria, agro, turismo, minería, etc. El Directorio debe ser independiente de la política electoral. Para ello debe tener una duración determinada en sus funciones, requiriéndose causa justificada para la exclusión de uno de sus miembros. El Directorio deberá establecer la política vial, fijando las prioridades de las obras y su modo de financiamiento por el sector público, por el sector privado o por sistemas mixtos. El supuesto necesario de la política vial, es la planificación vial, tarea central a la que nos referiremos sucintamente. Planificación:En la planificación vial el punto de partida debe ser el llamado «esquema director» este esquema director se caracteriza por varias notas distintivas, a saber:Largo alcance temporal: Normalmente un esquema director, expresa una visión estratégica de desarrollo a veinte años, integrando en forma enunciativa los proyectos a ese plazo, ordenados hacia el crecimiento económico previsible. Prioridades y planificación: No obstante lo dicho, la planificación concreta se establece sobre períodos más cortos, normalmente cinco años. Dinamismo: Normalmente el esquema director, es objeto de discusiones con los interesados, lo cual le brinda un dinamismo «de ida y vuelta», que permite la fijación de metas y prioridades aceptadas y conocidas por los actores reales de la economía, los cuales se van modificando con suficiente anticipación y conocimiento. El planeamiento estratégico de la infraestructura en general y el de la vialidad en particular, no han sido implementados aún, si bien se han creado instituciones como el Sistema Nacional de Inversiones Públicas, (SNIP) y el Banco de Proyectos de Infraestructura, (BAPIN). Por otra parte, la fragmentación de las obras viales en la Dirección Nacional de Vialidad y el Organismo de Control de las Concesiones Viales, ha menoscabado fuertemente la posibilidad de concretar el planeamiento. Es obvio que el Estado, debe estar en el centro del planeamiento estratégico y en la gestión de la infraestructura. Las razones son varias: economías de escala, monopolios naturales, bienes públicos, economías externas a cada proyecto, accionar de provincias y municipios conforme a los principios del federalismo. Sin embargo, es necesario cambiar profundamente el sistema actual. El Esquema Director que se propone, trasciende el concepto tradicional de «Plan de Obras viales». Se trata de un concepto más amplio, adoptado por las economías más avanzadas, que analiza la programación y la asignación de los recursos, con la adecuada articulación entre los sectores públicos y privados, para garantizar un desarrollo equilibrado, equitativo y sustentable, programando, concertando y compatibilizando acciones de mediano y largo plazo. Debe tener aptitud y amplitud para actuar sobre todas y cada una de las partes de nuestro territorio nacional, reconociendo cada una de las individualidades del mismo y sus regionalismos, coordinando interjurisdiccionalmente un proceso de continua retroalimentación y enriquecimiento. Se trata de una previsión estratégica flexible, orientada hacia la comunidad en su conjunto, en la cual el sector público y los diversos intereses privados, deberán convenir su participación, en función de sus respectivas responsabilidades y capacidades, para satisfacer las demandas existentes o futuras, teniendo en cuenta criterios de rentabilidad social y económica y apoyándose en la indelegable función promotora del Estado. El Esquema Director para el desarrollo de los caminos, asumiendo la ubicación del país en la región y en el mundo, debe abarcar fundamentalmente:Los grandes sistemas con impacto territorial: Transportes, Comunicaciones, Energía, Uso del agua. La vivienda y su equipamiento comunitario e Infraestructura; los sistemas Hospitalario y Educativo; los Servicios y el Turismo. Uso del suelo, Desarrollo Regional Urbano y Rural, Infraestructura y Equipamiento para la Producción agraria, forestal y minera. Las necesidades del comercio, interno y exterior. Para asegurar el cumplimiento de los objetivos propuestos, será necesario implementar un sistema que formule, programe, coordine, controle y evalúe en su evolución al esquema director, en el cual la participación privada debe considerarse de importancia fundamental, lo mismo que la de una Dirección Nacional de Vialidad independiente, en cuyo directorio estén representadas las necesidades del sector privado. La planificación vial, deberá atender a las necesidades de la producción, el comercio, los servicios y la economía en general, que tiene actores privados. Por ello, enfatizamos la necesidad de participación de estos protagonistas privados en la concepción de los planes viales. Debe destacarse que el conocimiento público de planes viales serios que se cumplen, es un fortísimo estímulo de la inversión del sector privado, que anticipa su esfuerzo cuando conoce con certeza el futuro accionar del sector público en materia vial. La financiación de la obra vialLa historia de la vialidad argentina ha demostrado el rotundo fracaso del principio de caja única en la administración de los fondos viales. En la medida en que los fondos dependen del presupuesto y que este está «al alcance» de la política electoral, los fondos destinados a las obras viales, se convierten año tras año en fondos destinados a la política o en el mejor de los casos, en fondos destinados a obras que tienen que ver con la política electoral y no con el desarrollo de la economía. La década del ´90 es probablemente la mejor demostración de lo que se ha afirmado:Anulados los fondos específicos que nutrían a la DNV, la construcción vial ejecutada con fondos del presupuesto, fue nula o casi nula durante los ´90. Inversamente, hubo importantes construcciones viales desarrolladas por particulares, que contaban con un sustitutivo del fondo especifico: el peaje. La enseñanza está clara: en la medida en que se depende del presupuesto nacional, la ejecución es poco menos que nula. Es por ello absolutamente imprescindible en materia financiera volver al esquema tradicional de la vialidad argentina que consideramos una piedra angular del sistema: un flujo de fondos destinado a la vialidad, totalmente independiente de la voluntad del Congreso Nacional en materia presupuestaria. Un flujo de fondos independiente de la rapiña de la política, es lo único que permite la planificación vial a largo plazo y la concreción de las obras viales. Durante años, la Dirección Nacional de Vialidad manejó su propio presupuesto, que dependía del Impuesto a los combustibles, apalancando ese flujo anual con préstamos de los Organismos Multilaterales de Crédito. La eficacia de este sistema es insuperable. La eliminación de este sistema transparente solamente se explica por finalidades espurias, como apoderarse del tributo vial, para paliar el déficit presupuestario o lo que es peor, para tener el manejo «político» de los fondos. Recientemente, se ha creado el impuesto sobre combustibles líquidos y gas natural, que incluye los distintos tipos de naftas, (Ley 23.966) destinado a distribuirse entre el Tesoro Nacional, Provincias y Fondo Nacional de la Vivienda, en los porcentajes allí establecidos con afectación a obras viales y de infraestructura y la tasa sobre el gas oil (Decreto 976/01 y normas complementarias y modificatorias como la Ley 26.028), destinado a su afectación específica al desarrollo de los proyectos de infraestructura vial y/o a la eliminación o reducción de peajes existentes. Lamentablemente estos fondos específicos ya han sido violados por los gobiernos sucesivos, que han sancionado distintas normas que permiten el desvío legal de los fondos, como es el caso de la reciente Resolución Conjunta Nro. 111/05 y 203/05 del Ministerio de Economía y Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Es imprescindible recrear un Fondo Específico Vial, que esté administrado exclusivamente por la Dirección Nacional de Vialidad, excluyéndose del mismo cualquier finalidad u objetivo ajeno al sistema vial argentino. Este Fondo Específico Vial, no debe formar parte del presupuesto nacional, y debe tener una duración determinada, durante la cual el Congreso debe garantizar su inalterabilidad y su estabilidad. Solamente de este modo, contando con la más absoluta seguridad, de que los fondos estarán allí, a la hora de ejecutar las obras, se podrá planificar, financiar y ejecutar una nueva estructura vial que relance nuestra economía. Como veremos en el próximo punto, la lista de desafíos es tan importante, que sólo podrá ser acometida por el sector privado, que deberá aumentar notablemente la dimensión de su apuesta. Para todo ello, es imprescindible que los fondos viales brinden la más absoluta seguridad de permanencia. La gestión privadaEl siguiente pilar de la reconstrucción vial argentina, es la gestión privada de los proyectos. Es imprescindible contar con una Dirección General de Vialidad unificada, independiente de la política electoral, que planifique pensando en la industria, el comercio y la producción. También es imprescindible, que cuente con un flujo de fondos de 30 años, independiente de los acontecimientos políticos y de las competencias electorales, que no pueda ser utilizado como «caja política» con fines generalmente inconfesables. Sin embargo, todo esto no será suficiente, si no se cuenta con un mecanismo de gestión superador de las dificultades actuales. Durante las últimas dos décadas, el Estado argentino en general y en particular la Dirección Nacional de Vialidad, han sido desmantelados en cuanto a su capacidad de ejecución. Además, el mundo ha cambiado mucho desde que la Dirección General de Vialidad fue concebida y los procedimientos son hoy mucho más complejos y más ricos. Para que la Dirección Nacional de Vialidad recupere la capacidad de ejecución que supo tener, es necesario modificar el modo de gestión, derivando muchas más responsabilidades propias del proyecto y la ejecución al sector privado. El sector privado vial deberá transformarse, para afrontar nuevas responsabilidades inherentes al proyecto y ejecución de grandes obras viales, organizándose en forma explícita, como cadenas de valor o clusters, en los cuales se categoricen los protagonistas, según su patrimonio y capacidad de gestión, asegurando un rol para las grandes empresas en el proyecto y ejecución de proyectos de gran dimensión y largo plazo, adonde se combine la construcción, con la responsabilidad posterior de mantenimiento. A su vez, las empresas medianas y pequeñas deberán tener un rol explícito y transparente, en la ejecución sistemática, de partes específicas de esos grandes proyectos. En definitiva, se trata de volcar totalmente la responsabilidad de ejecución al sector privado, que deberá asumir riesgos técnicos de magnitud muy superior al presente y que deberá organizar la actuación de toda la industria vial, en forma de cadenas de valor, en las cuales esté asegurada la participación de todos los protagonistas aptos, de distintas capacidades patrimoniales. Es importante enfatizar, que si la responsabilidad de ejecución no se traspasa totalmente al sector privado, la realización de un plan de gran magnitud será absolutamente imposible, con la capacidad actual de gestión de la Dirección Nacional de Vialidad o de cualquier otro organismo que integra el Estado Argentino. El traslado al sector privado de la responsabilidad del proyecto, la ejecución y el mantenimiento de un gran sistema vial, con muchas obras nuevas, requiere del uso de figuras contractuales novedosas, muchas de las cuales han sido ya experimentadas con éxito en nuestro país. Los grandes protagonistas de un cambio semejante, son el contrato de concesión de obras públicas, la modalidad B.O.T. (Built, Operate, Transfer), y los «Crema».- Sin embargo, estas contrataciones, en la dimensión macro que estamos proponiendo, implican un compromiso muchísimo mayor con la estabilidad normativa y la seguridad jurídica, a lo cual nos referiremos en el punto siguiente (1) . Seguridad JurídicaLa seguridad jurídica es un valor en crisis en la vida argentina. Se habla permanentemente de seguridad jurídica porque vivimos en la inseguridad jurídica. La infraestructura vial requiere de largos plazos y sólidos compromisos y sus contratos por la modalidad que sean son también de largos plazos. Si los distintos protagonistas de la infraestructura vial no sienten la absoluta seguridad del cumplimiento de las obligaciones futuras es casi imposible que se involucren en los largos compromisos de grandes dimensiones que necesita la vialidad argentina para revertir la crisis de estancamiento que padece. Por ello es que en el título de este trabajo nos hemos referido a una nueva estructura institucional para la vialidad argentina. La nueva estructura institucional significa el compromiso de una sociedad con un modo de accionar, establecido en normas que van más allá de los actores circunstanciales de cada momento y que implican acciones continuadas y sistemáticas a larguísimos plazos. Una rápida revisión del sistema legal en el que reposa la vialidad argentina indican que como mínimo debería sancionarse la siguiente lista de normas, integrantes de una futura ley de vialidad nacional.· Creación de la «nueva» Dirección Nacional de Vialidad como único organismo federal con jurisdicción en la planificación, financiación y ejecución de los caminos federales, así como con capacidad para celebrar convenios con las jurisdicciones federales y municipales.· Creación de un Fondo Vial con carácter fiduciario administrado por la Dirección Nacional de Vialidad con una duración de 30 años, durante los cuales no podrá ser modificado por el Congreso, salvo para mantener constante el valor de su flujo.· Creación de una normativa protectora de los distintos contratos administrativos que se celebran para ejecutar caminos, creando un fuero arbitral mixto en el cual zanjar las diferencias que se produzcan con el sector privado. III. Conclusiones 1. Desde hace décadas nuestro país se encuentra en materia vial ante una crisis de estancamiento y retroceso. Los grandes desafíos que plantea como posibilidades nuestra economía son sistemáticamente postergados sin que nada haga prever que esto podrá cambiar. 2. Es imprescindible una reacción que permita conectarnos con la cuenca del Pacífico y el MERCOSUR, tener caminos rurales propios de un gran país agropecuario, acceso a los puertos, desarrollo del turismo y transportes baratos para la industria y el comercio en general 3. Esto provocará un salto cualitativo de nuestra economía que liberada de sus trabas en el transporte encontrará amplios campos de actividad en los cuales crecer. 4. Para esto es necesario un cambio de carácter institucional. Se requiere una modificación del sistema normativo que da marco a la vialidad argentina para que ésta pueda tener la reacción que hace falta. 5. Ese marco institucional se basa en los siguientes principios: o Concentración administrativa en la figura de una nueva Dirección Nacional de Vialidad administrada por un directorio independiente o Planificación dinámica que integre a los actores reales de la economía y que ponga la vialidad al servicio de la producción y el comercio dejando de lado definitivamente cuestiones de política electoral. o Financiación independiente y garantizada que permitan un flujo inalterable a 30 años. o Gestión privada en la ejecución, operación y mantenimiento tanto de la red existente como de los nuevos proyectos, con contratos de gran porte y larga duración sobre la base de cadenas de valor que organicen la actividad vial. o Nueva ley vial que de marco normativo a todo lo precedente y que brinde seguridad jurídica suficiente para que el sector privado se involucre profundamente en el compromiso. 6. Los distintos capítulos de esta propuesta institucional son interdependientes. Es imprescindible la concentración y la independencia administrativa para arrancar la vialidad argentina de las manos de los políticos. Pero esto sólo puede hacerse con la ayuda del sector privado que debe involucrarse tanto en la planificación para garantizar que las obras propenden al desarrollo económico como para aportar la capacidad de gestión que el Estado no tiene ni tiene porqué adquirir. Sin embargo, el empeño del sector privado y la independencia de una verdadera política vial sólo pueden obtenerse en un marco de independencia financiera que le brinde a la sociedad y a todos los actores involucrados la seguridad de que los programas podrán ejecutarse. Finalmente se requiere un marco legal que garantice la estabilidad de todas estas decisiones y el principio de continuidad jurídica del Estado. (1) Destacamos que la experiencia de crear o transformar al sector privado con el fin de cumplir un desafío no es nueva en la historia vial argentina. En efecto, nuestro país fue capaz de generar en los treinta las empresas que fundaron la vialidad. Posteriormente en los sesenta, el Ing. Horacio Zubiri reeditaría la experiencia en la provincia de Buenos Aires, ante la necesidad de recuperar el atraso vial de mas de una década de inacción. |